Parecer para o 1º Turno do Projeto de Resolução Nº 2/2023

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do deputado Professor Cleiton, o Projeto de Resolução nº 2/2023 “suprime o inciso II do art. 4º do Decreto nº 48.113, de 30 de dezembro de 2020, suspendendo seus efeitos”.

Publicado no Diário do Legislativo de 9/3/2023, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, para parecer.

Compete a esta comissão, nos termos do art. 195, caput, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, manifestar-se preliminarmente quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade da proposição.

Fundamentação

O projeto de resolução em tela pretende sustar os efeitos do inciso II do art. 4º do Decreto nº 48.113, de 30 de dezembro de 2020, que regulamenta, no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a concessão da ajuda de custo para despesas com alimentação, prevista no art. 189 da Lei nº 22.257, de 27 de julho de 2016, que estabelece a estrutura orgânica da administração pública do Poder Executivo e dá outras providências.

A Constituição da República, no art. 84, inciso IV, atribui ao presidente da República a competência privativa para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei. Por outro lado, o seu art. 49, inciso V, trata da competência exclusiva do Congresso Nacional para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar”.

No âmbito estadual, de modo simétrico ao modelo instituído pela Carta Maior, a Constituição Mineira, no art. 90, inciso VII, atribui ao governador do Estado a competência privativa para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei. Já o art. 62, inciso XXX, dispõe que compete privativamente à Assembleia Legislativa sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.

Os regulamentos são prescrições práticas que objetivam preparar a execução das leis, completando-as nos detalhes, sem, todavia, alterar-lhes o texto ou o objetivo. São atos administrativos normativos e secundários, que estabelecem normas gerais e impessoais.

O poder regulamentar enfrenta limitações: não pode exceder os limites da função executiva, o que significa dizer que não pode fazer as vezes de função legislativa formal, modificando ou ab-rogando normas primárias, leis formais. Não pode ultrapassar os limites da lei que regulamenta, dispondo ultra ou extra legem.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho ensina que:

(...) na pureza do sistema, somente a lei obriga, não estando o indivíduo adstrito a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão o que esta determina. Dessa forma, o regulamento seria abusivo se criasse direitos ou obrigações novas, não estabelecidas em lei, se ampliasse, restringisse ou modificasse direitos ou obrigações, se ordenasse ou proibisse o que a lei não ordena, nem proíbe, se facultasse ou proibisse diversamente do que a lei estabelece, se extinguisse ou anulasse direitos ou obrigações. (Comentários à Constituição Brasileira, v. 2, São Paulo: Ed. Saraiva,1992, p. 154-155.)

Na mesma linha, Celso Ribeiro Bastos observa que:

destinando-se os regulamentos de execução a propiciar ou facilitar a execução das leis, constituem, sempre, atos normativos secundários, obrigatoriamente subordinados à lei. Só podem ser editados secundum legem. São insuscetíveis de criar obrigações novas, sendo apenas aptos a desenvolver as existentes na lei. (Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 337.)

Firmadas essas premissas, entendemos existir excesso do poder regulamentar em relação ao inciso II do art. 4º do referido Decreto nº 48.113, de 2020. Isto porque o ato normativo infralegal, sob o argumento de estabelecer critérios e condições mínimas para concessão da ajuda de custo pelas despesas de alimentação ao servidor estadual em efetivo exercício cuja jornada de trabalho seja igual ou superior a seis horas, em verdade, reduziu o aspecto pessoal da hipótese de incidência da norma prevista no art. 189 da Lei nº 22.257, de 2016 e, com isso, excluiu parcela dos servidores públicos estaduais do seu âmbito de incidência.

Com isso, o dispositivo impugnado efetivamente negou a determinadas categorias dos servidores públicos estaduais – os policiais civis e policiais e bombeiros militares estaduais – vantagem pecuniária de natureza indenizatória e devida em razão do serviço prestado (pro labore faciendo).

Porém, da leitura do art. 189 da citada Lei nº 22.257, de 2016, conclui-se que ele não excluiu do seu âmbito de proteção normativa os policiais civis e policiais e bombeiros militares estaduais. E essa exclusão não se enquadra na locução “critérios e condições” para concessão de vale-refeição ao servidores públicos estaduais, pois cabe à lei, e somente à lei, produzida com observância do devido processo legal legislativo, estabelecer quem são os destinatários de seus comandos e, por conseguinte, excluir de sua incidência parcela de pessoas que integram esse conjunto.

Ainda que a proposição seja materialmente correta, entendemos que formalmente ela merece reparos, em especial porque não cabe ao Poder Legislativo suprimir dispositivo de ato normativo infralegal emanado do Poder Executivo, mas de sustar seus efeitos, nos termos do art. 62, XXX, da Constituição Estadual. Por isso, apresentamos ao final deste parecer o Substitutivo n° 1, para a adequar a redação da proposição à competência fiscalizatória outorgada ao Poder Legislativo.

Conclusão

Pelas razões expostas, concluímos pela constitucionalidade, legalidade e juridicidade do Projeto de Resolução nº 2/2023, na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Susta os efeitos do inciso II do art. 4º do Decreto nº 48.113, de 30 de dezembro de 2020.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:

Art. 1º – Ficam sustados os efeitos do inciso II do art. 4º do Decreto nº 48.113, de 30 de dezembro de 2020.

Art. 2º – Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 17 de outubro de 2023.

Bruno Engler, presidente – Doutor Jean Freire, relator – Cristiano Silveira – Charles Santos – Thiago Cota.