PL PROJETO DE LEI 1144/2011
PROJETO DE LEI Nº 1.144/2011
(Ex-Projeto de Lei nº 3.024/2009)
Impede a inscrição do nome de consumidores nos serviços de proteção ao crédito por dívidas oriundas da prestação de serviços essenciais.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º - A inclusão do nome dos consumidores em cadastros ou banco de dados de consumidores, de serviços de proteção ao crédito ou congêneres, de qualquer informação de inadimplemento fica proibida quando se tratar de dívida oriunda de serviços públicos essenciais.
§ 1º - Entende-se por serviços públicos essenciais aqueles destinados à manutenção das necessidades básicas e inadiáveis da comunidade, tais como:
I - tratamento e abastecimento de água e produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
IX - compensação bancária;
X - educação.
§ 2º - A proibição prevista no “caput” se estende aos serviços prestados mediante concessão de serviço público e tributos de qualquer natureza.
Art. 2° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Reuniões, 13 de abril de 2011.
Carlin Moura
Justificação: Os serviços públicos essenciais, de acordo com o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor, devem ser prestados de forma contínua aos usuários, sem sofrerem interrupção no seu fornecimento (vide artigo publicado na web, da estudante Karoline Teixeira Mota, em 18/11/2008 – “A suspensão do fornecimento de serviços públicos essenciais por inadimplência do usuário sob a ótica do Código de Defesa do Consumidor”).
No entanto, apesar de não estarem os serviços essenciais definidos em lei, assim se manifestam Antônio Herman de Vasconcelos e Benjamin, este citado por Nilton Carlos de Almeida Coutinho, sobre o assunto:
“Essencialidade, pelo menos neste ponto, há que ser interpretada em seu sentido vulgar, significando todo serviço público indispensável à vida em comunidade, ou melhor, em uma sociedade de consumo. Incluem-se aí não só os serviços públicos “stricto sensu” (os de polícia, os de proteção, de saúde), mas ainda os serviços de utilidade pública (transporte coletivo, os de energia elétrica, os de gás, os de telefone).” (Benjamin, apud Coutinho, 2006.)
Segundo o entendimento de Zelmo Denari, “é sempre muito complicado investigar a natureza do serviço público, para tentar surpreender, neste ou naquele, o traço da sua essencialidade. Com efeito, cotejados, em seus aspectos multifários, os serviços de comunicação telefônica, de fornecimento de energia elétrica, água, coleta de esgoto ou de lixo domiciliar, todos passam por uma gradação de essencialidade, que se exarceba justamente quando estão em causa os serviços públicos difusos (“uti universi”) relativos à segurança, saúde e educação.
Parece-nos, portanto, mais razoável sustentar a imanência desse requisito em todos os serviços prestados pelo poder público”. (Denari et al, 2005, p. 215.)
Nas palavras de João Sardi Júnior, serviços públicos considerados essenciais são "àqueles aos quais atribuem-se todo desenvolvimento de uma sociedade e geração de um país inteiro. A falta ou a interrupção de tais serviços geram verdadeiras catástrofes".(Sardi Júnior, 2003.)
Segundo Rodrigo Conceição, “as necessidades básicas do homem evoluem de forma proporcional à evolução tecnológica. Necessidades dantes consideradas voluptuárias e sem importância, ganharam “status” de essencialidade”.
O mundo atual, graças ao advento de novas tecnologias, mormente as digitais, evolui de forma flagrante, ostensiva. A inclusão digital deixou de ser luxo, passando a ser necessidade básica, primária.
Com essas premissas, os serviços de natureza pública, que retratam interesse social, passaram a ser considerados essenciais para a própria subsistência humana, devendo proporcionar, no mínimo, uma vida digna ao homem.
Pode-se entender que todo serviço público, pelo simples fato de retratar uma necessidade coletiva, é carimbado pela essencialidade. (Conceição, 2003.)
Não obstante, pela não-existência de uma legislação especifica que defina os serviços essenciais, pode-se usar como ponto de referência a Lei nº 7. 789, de 28 de junho de 1999, que dispõe sobre o exercício do direito de greve e, nos termos de seu art. 10, elenca os serviços ou atividades essenciais.
“Art. 10 - São considerados serviços essenciais ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamentos de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo;
XI - compensação bancária (BRASIL,1989).
Nesses serviços essenciais, além de os usuários e o empregador serem avisados com antecedência de 72 horas, os sindicatos também são obrigados a garantir durante a greve a prestação dos serviços dos serviços inadiáveis para que não sejam colocadas em risco a saúde e a segurança da sociedade (Nascimento, 1997).
Nesse sentido, importa salientar, segundo entendimento de João Sardi Júnior, que esses serviços públicos são fundamentais à vida, são eles as bases que sustentam a sociedade, e quando um país, por exemplo decreta guerra a outro país, "os primeiros alvos são ligados aos serviços essenciais, pelo simples fato de serem a espinha dorsal da infra-estrutura do país” (Sardi Júnior, 2003).
Por fim, como lembra Nilton Carlos de Almeida Coutinho: “a necessidade de continuidade dos serviços públicos essenciais é uma das principais razões que justificam a assunção do Estado de determinada atividade essencial. A exigência de continuidade desses serviços se encontra disponível para os cidadãos de modo contínuo, duradouro e regular, sem que sua realização efetiva dependa da livre decisão de um particular, cabendo ao Estado zelar pela sua prestação” (Coutinho, 2006).
O art. 22 do Código de Defesa do Consumidor dispõe expressamente que os serviços prestados por empresas públicas ou por suas delegatárias devem fornecer, obrigatoriamente, os serviços aos usuários de forma adequada, eficiente, segura e, quando forem essenciais, devem ser prestados de forma contínua. E caso venha ocorrer, por parte do prestador dos serviços públicos, o descumprimento, total ou parcial, as pessoas jurídicas serão obrigadas a reparar os danos causados.
No entanto, segundo Fernando Costa de Azevedo (2007), a continuidade do serviço público não é absoluta. Há casos em que ocorrem eventualidades, entendidas como caso fortuito ou força maior, em que a prestação do serviço é interrompida, e a interrupção pode-se dar sem a intervenção direta de seu prestador, como, por exemplo, a queda de uma árvore causada por vendaval, em cima de cabos de energia elétrica, causando o seu rompimento. Mesmo assim, acaba sendo responsabilidade do prestador, devendo então responder pelos danos causados.
Porém, há uma situação que difere da citada eventualidade causada por força maior ou caso fortuito, e que vem causando controvérsias tanto no meio doutrinário quanto no jurisprudencial, que é a suspensão do fornecimento dos serviços públicos quando o usuário se torna inadimplente.
Nesse caso, essa prática "é comum como forma de constranger o usuário inadimplente a pagar seu débito, sem sequer saber o motivo que levou esse usuário ao não-cumprimento de sua obrigação" (Azevedo, 2007, p. 96).
No entanto, os serviços públicos são criados com o intuito de satisfazer as necessidades da sociedade. E cabe ao Poder Público, como grande prestador de serviços, proporcionar o bem-estar da sociedade (Almeida, João, 2002).
Contudo, "o usuário tem direito a prestação do serviço; se este lhe for indevidamente negado, pode exigir judicialmente o cumprimento da obrigação pela concessionária" (Di Pietro, 2005, p. 282).
Todavia, a Lei nº 8.987, de 13/2/95, criada para regulamentar o regime das concessões e permissões, apesar de reconhecer a aplicação do Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 7º, entra em conflito com ele ao dispor que:
“Art. 6º - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
(...)
§ 3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.” (Brasil, 1995).
Neste sentido, Clovis Alberto Volpe Filho (2003) entende que "esta lei infraconstitucional veio quebrar, em tese, o caráter absoluto de continuidade dos serviços essenciais".
Segundo o entendimento de Plínio Lacerda Martins, a norma do consumidor como uma norma especial contém o sistema jurídico do equilíbrio da relação do consumo, não podendo ser revogada por norma posterior que regula concessões de serviços públicos.
Ademais, qualquer norma infraconstitucional que ofender os direitos consagrados pelo Código de Defesa do Consumidor estará ferindo a Constituição e, “mutatis mutandis”, deverá ser declarada como inconstitucional (Martins “apud” Volpe Filho, 2003).
O Código de Defesa do Consumidor é formado por princípios que devem ser respeitados pelo intérprete (NUNES, 2000). No entanto, princípios vêm a ser, segundo Alessandro Segalla, a origem, a base, o que dá a idéia de começo, e que, por sua vez, "são proposições diretoras de uma ciência às quais todo o desenvolvimento posterior desta ciência deve estar subordinado" (Segalla, 2001, p. 131).
Para Miguel Reale: “princípios gerais do direito são enunciações normativas de valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico, quer para a sua aplicação e integração, quer para a elaboração de novas normas. Cobrem, desse modo, tanto o campo da pesquisa pura do Direito quanto a sua atualização prática” (Reale, 1995, p.300).
No entanto, os princípios, segundo Luís Roberto Barroso e Ana Paula de Barcellos, "contêm, normalmente, uma maior carga valorativa, um fundamento ético, uma decisão política relevante, e indicam uma determinada direção a seguir" (Barroso; Barcellos, 2003, p. 86).
Contudo, pode-se dizer então que os princípios são as bases do ordenamento jurídico e que "não é concebível uma norma legal que o contravenha", pois a violação de um princípio é mais grave do que a violação de qualquer norma (Segalla, 2001, p. 131).
Todavia, ao suspender o fornecimento de serviço público pelo inadimplemento do usuário, a concessionária ou empresa pública estará violando princípios constitucionais e princípios administrativos, dentre eles o princípio da boa-fé objetiva, da proporcionalidade, da razoabilidade, da dignidade da pessoa humana, da continuidade e da legalidade.
Assim, o princípio da boa-fé objetiva significa: “uma atuação `reflita´, uma atuação refletindo, pensando no outro, no parceiro contratual, respeitando-o, respeitando seus interesses legítimos, suas expectativas razoáveis, seus direitos, agindo com lealdade, sem abuso, sem obstrução, sem causar lesões ou desvantagem excessiva, cooperando para atingir o bom fim das obrigações: o cumprimento do objetivo contratual e a realização do interesse das partes” (Pinheiro apud Azevedo, 2007, p. 107).
Nesse sentido, Cláudia Travi Pitta Pinheiro (2001) entende que haverá a violação do princípio da boa-fé objetiva quando, por exemplo, em um caso em que o usuário que está inadimplente com a concessionária, e não podendo pagar o seu débito à vista, propõe o parcelamento deste; no entanto, a concessionária se recusa a fazer o parcelamento, alegando que a lei não o obriga a aceitar o pagamento parcelado, negando então ao usuário o parcelamento. Nesse caso, o usuário tinha a intenção de pagar o seu débito, e “em determinadas circunstâncias, a boa-fé impõe o dever de aceitar o parcelamento, como ocorre quando o débito é de pequena monta ou o usuário, demonstrando dificuldades financeiras momentâneas, não encontra outra forma de cumprir a obrigação.
Assim, (...) em determinadas situações concretas, a interrupção do fornecimento afronta a boa-fé, na medida em que é desnecessária para obter o adimplemento, porquanto o usuário se dispõe a pagar. (Pinheiro, 2001, pág. 70).
E ao suspender o fornecimento dos serviços públicos, as concessionárias estarão agindo em desconformidade com o principio da boa-fé objetiva, de forma desleal, e injusta. (Segalla, 2001).
O princípio da proporcionalidade é o que "obriga a permanente adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao estritamente necessário". (Rosa, 2004, pág. 22).
Segundo João Sardi Júnior, se "o serviço público essencial for interrompido por qualquer motivo, não resta a menor dúvida de que a fornecedora do serviço agirá de forma desproporcional". (Sardi Júnior, 2003).
Nesse mesmo sentido, Cláudia Travi Pitta Pinheiro, entende que (...) “o princípio da proporcionalidade obsta à suspensão do fornecimento do serviço, sempre que tal risco represente risco a bens jurídicos de maior relevância, à vida e à saúde do usuário”. (Pinheiro, 2001, pág. 73).
No princípio da razoabilidade, a violação se dá, de acordo com o entendimento de Alessandro Segalla, quando: “as concessionárias optam pelos meios mais gravosos de cobrar a dívida, meio esse que não se revela razoável. É preciso deixar bem claro que a aparência “dura lex, sed lex”, cedeu lugar à necessidade de decidir com razoabilidade as situações em caso concreto, pois, o compromisso maior do Estado de Direito é com a justiça”. (Segalla, 2001, pág. 142).
O principio da razoabilidade, assim, é aquele em que: (...) “o administrador não pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por adotar providências segundo seu exclusivo entendimento, devendo considerar valores ordinários, comuns a toda a coletividade”. (Rosa, 2004, pág. 21).
De acordo com Luís Roberto Barroso, "é razoável o que seja conforme a razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não seja arbitrário ou caprichoso". (Barroso “apud” Segalla, 2001, pág. 140).
No entanto, quando as concessionárias suspendem o fornecimento por causa do não pagamento das tarifas, pode-se dizer que elas estão adotando atitudes que (...) “carecem de razoabilidade, além de serem desproporcionais aos fins visados, não podendo ser olvidado que, quando por vários meios o credor puder promover a execução, "o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o devedor". (Art. 620 do Código de Processo Civil) (Segalla, 2001, pág. 142).
Já o princípio da dignidade da pessoa humana, segundo Alexandre de Moraes, significa ser: (...) “um valor espiritual e moral inerente a pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a pretensão ao respeito por parte das demais pessoas” (...).
(...) “Assim, o princípio fundamental, consagrado pela Constituição Federal, da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção. Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio Estado, seja em relação aos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece verdadeiro dever fundamental de tratamento igualitário dos próprios semelhantes. Esse dever configura-se pela exigência de o indivíduo respeitar a dignidade de seu semelhante tal qual a Constituição Federal exige que lhe respeitem a própria” (Moraes, 2005, pág. 128-129).
Para Luiz Antônio Rizzato Nunes, "é ela, a dignidade, o último arcabouço da guarida dos direitos individuais e o primeiro fundamento de todo o sistema constitucional". (Nunes, 2000, pág. 16).
No entanto, constitui violação do princípio da dignidade da pessoa humana a suspensão do fornecimento do serviço público devido à inadimplência, pois esse tipo de prática acaba por submeter o usuário ao constrangimento e à humilhação. Neste sentido, entende Simone Rodrigues Ferreira que “constitui o valor guia não apenas dos direitos fundamentais, mas também de todo o ordenamento jurídico, por isso é caracterizado como princípio constitucional de maior hierarquia axiológico-valorativa, em que todos os órgãos do poder público se encontram vinculados, impondo um dever de respeito e proteção.
Assim, no momento em que não houver respeito à vida, à integridade física do ser humano e não se derem as condições mínimas, onde não houver igualdade entre os demais, não houver limitação de poderes, não haverá espaço para a dignidade da pessoa humana, passando ela a ser mero objeto de arbítrio e injustiças.
Por derradeiro, mesmo que haja argumentos que respaldam a interrupção da energia elétrica por inadimplência, sem ter ambição de solucionar o problema, entendo que em casos especiais, em que a manutenção de uma vida está em jogo, está sem dúvida deve prevalecer sobre qualquer outro fundamento”. (Ferreira, 2007, pág. 40).
“Assim, ao suspender os serviços, as concessionárias violarão também os princípios da continuidade e da legalidade. Pois, o direito administrativo e também a lei que regulamenta os direitos de greve, reconhecem que os serviços públicos devem ser prestados de forma contínua e sempre observando os mandamentos da lei, pois no direito administrativo só se permite fazer aquilo que a lei autorizar”. (Sardi Júnior, 2003).
Contudo, o princípio da legalidade é caracterizado como aquele em que "toda atividade administrativa deve ser autorizada por lei". (Carvalho Filho, 2006, pág. 16).
José dos Santos Carvalho Filho, com relação ao princípio da continuidade, entende que: “os serviços buscam atender aos reclames dos indivíduos em determinados setores sociais. Tais reclamos constituem muitas vezes necessidades prementes e inadiáveis da sociedade. A conseqüência lógica desse fato é o de que não podem os serviços públicos ser interrompidos, devendo, ao contrário, ter normal continuidade (Carvalho Filho, 2006, pág. 26).
No entanto, com o mesmo posicionamento contrário à suspensão do fornecimento de serviços essenciais por inadimplemento do usuário, Rodrigo Conceição assevera que: “constiui-se em prática odiosa, verdadeiramente “manu militari”, a conduta das concessionárias, contando com a anuência e convivência do poder público, quando suspendem o fornecimento de um serviço público em face do inadimplemento do consumidor.
(...) “Assim sendo, "cortar" o fornecimento de um dos serviços públicos essenciais enumerados é afrontar a própria Constituição Federal em seu mais importante capítulo que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais”. (Conceição, 2003).
Partindo da premissa do serviço essencial como direito ligado a dignidade da pessoa humana, temos que não pode ser comparado à venda e à compra de produtos e serviços de mera natureza consumerista. Tais serviços estão alocados num plano legal e constitucional, além daqueles destinados a situação regular de consumo.
Os serviços essenciais são de consumo necessário e, na sua grande maioria, sem a possibilidade de opção quanto à prestadora de serviço. Assim, o consumidor não pode ser compelido a figurar em uma lista de maus pagadores, sendo o serviço único, necessário e vital para seu desenvolvimento.
Malgrado o direito da prestadora ou do Estado de receberem por sua prestação, não podem impedir o crédito àquelas pessoas que figuram como inadimplentes, ante a natureza essencial de sua destinação.
Este projeto, de conteúdo similar em diversas Assembléias Legislativas pelo Brasil afora, especialmente a de São Paulo, cujo Projeto de Lei nº 715/2008, do Deputado Rui Falcão do PT-SP, pretende proteger a população que luta por melhores condições de vida e que ocasionalmente se encontra com dificuldade de manter o mínimo necessário para sua manutenção e a de sua família; razão pela qual a inscrição de seu nome nos cadastros de maus pagadores serviria apenas como uma punição exagerada por não possuir opção equivalente ao consumo de tais serviços.
Destarte, servimos deste projeto em Minas Gerais também para mostrar à população que serviço essencial não pode ser equiparado a mercadoria e o direito do cidadão de receber por sua prestação contínua não pode ser inviabilizado por meio coercitivo e de cobrança.
A proposição encontra fundamento constitucional de validade no inciso V do art. 24 da Constituição Federal, e, por dispor sobre proteção a direito fundamental e humano e por não encontrar impedimento na Constituição Estadual, busca a legitimidade desta Casa para seguir em tramitação.
Dessa forma, pedimos o apoio dos demais membros desta Casa à aprovação deste projeto de lei.
- Semelhante proposição foi apresentada anteriormente pelo Deputado Leonardo Moreira. Anexe-se ao Projeto de Lei nº 1.089/2011, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno.
(Ex-Projeto de Lei nº 3.024/2009)
Impede a inscrição do nome de consumidores nos serviços de proteção ao crédito por dívidas oriundas da prestação de serviços essenciais.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º - A inclusão do nome dos consumidores em cadastros ou banco de dados de consumidores, de serviços de proteção ao crédito ou congêneres, de qualquer informação de inadimplemento fica proibida quando se tratar de dívida oriunda de serviços públicos essenciais.
§ 1º - Entende-se por serviços públicos essenciais aqueles destinados à manutenção das necessidades básicas e inadiáveis da comunidade, tais como:
I - tratamento e abastecimento de água e produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
IX - compensação bancária;
X - educação.
§ 2º - A proibição prevista no “caput” se estende aos serviços prestados mediante concessão de serviço público e tributos de qualquer natureza.
Art. 2° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Reuniões, 13 de abril de 2011.
Carlin Moura
Justificação: Os serviços públicos essenciais, de acordo com o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor, devem ser prestados de forma contínua aos usuários, sem sofrerem interrupção no seu fornecimento (vide artigo publicado na web, da estudante Karoline Teixeira Mota, em 18/11/2008 – “A suspensão do fornecimento de serviços públicos essenciais por inadimplência do usuário sob a ótica do Código de Defesa do Consumidor”).
No entanto, apesar de não estarem os serviços essenciais definidos em lei, assim se manifestam Antônio Herman de Vasconcelos e Benjamin, este citado por Nilton Carlos de Almeida Coutinho, sobre o assunto:
“Essencialidade, pelo menos neste ponto, há que ser interpretada em seu sentido vulgar, significando todo serviço público indispensável à vida em comunidade, ou melhor, em uma sociedade de consumo. Incluem-se aí não só os serviços públicos “stricto sensu” (os de polícia, os de proteção, de saúde), mas ainda os serviços de utilidade pública (transporte coletivo, os de energia elétrica, os de gás, os de telefone).” (Benjamin, apud Coutinho, 2006.)
Segundo o entendimento de Zelmo Denari, “é sempre muito complicado investigar a natureza do serviço público, para tentar surpreender, neste ou naquele, o traço da sua essencialidade. Com efeito, cotejados, em seus aspectos multifários, os serviços de comunicação telefônica, de fornecimento de energia elétrica, água, coleta de esgoto ou de lixo domiciliar, todos passam por uma gradação de essencialidade, que se exarceba justamente quando estão em causa os serviços públicos difusos (“uti universi”) relativos à segurança, saúde e educação.
Parece-nos, portanto, mais razoável sustentar a imanência desse requisito em todos os serviços prestados pelo poder público”. (Denari et al, 2005, p. 215.)
Nas palavras de João Sardi Júnior, serviços públicos considerados essenciais são "àqueles aos quais atribuem-se todo desenvolvimento de uma sociedade e geração de um país inteiro. A falta ou a interrupção de tais serviços geram verdadeiras catástrofes".(Sardi Júnior, 2003.)
Segundo Rodrigo Conceição, “as necessidades básicas do homem evoluem de forma proporcional à evolução tecnológica. Necessidades dantes consideradas voluptuárias e sem importância, ganharam “status” de essencialidade”.
O mundo atual, graças ao advento de novas tecnologias, mormente as digitais, evolui de forma flagrante, ostensiva. A inclusão digital deixou de ser luxo, passando a ser necessidade básica, primária.
Com essas premissas, os serviços de natureza pública, que retratam interesse social, passaram a ser considerados essenciais para a própria subsistência humana, devendo proporcionar, no mínimo, uma vida digna ao homem.
Pode-se entender que todo serviço público, pelo simples fato de retratar uma necessidade coletiva, é carimbado pela essencialidade. (Conceição, 2003.)
Não obstante, pela não-existência de uma legislação especifica que defina os serviços essenciais, pode-se usar como ponto de referência a Lei nº 7. 789, de 28 de junho de 1999, que dispõe sobre o exercício do direito de greve e, nos termos de seu art. 10, elenca os serviços ou atividades essenciais.
“Art. 10 - São considerados serviços essenciais ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamentos de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo;
XI - compensação bancária (BRASIL,1989).
Nesses serviços essenciais, além de os usuários e o empregador serem avisados com antecedência de 72 horas, os sindicatos também são obrigados a garantir durante a greve a prestação dos serviços dos serviços inadiáveis para que não sejam colocadas em risco a saúde e a segurança da sociedade (Nascimento, 1997).
Nesse sentido, importa salientar, segundo entendimento de João Sardi Júnior, que esses serviços públicos são fundamentais à vida, são eles as bases que sustentam a sociedade, e quando um país, por exemplo decreta guerra a outro país, "os primeiros alvos são ligados aos serviços essenciais, pelo simples fato de serem a espinha dorsal da infra-estrutura do país” (Sardi Júnior, 2003).
Por fim, como lembra Nilton Carlos de Almeida Coutinho: “a necessidade de continuidade dos serviços públicos essenciais é uma das principais razões que justificam a assunção do Estado de determinada atividade essencial. A exigência de continuidade desses serviços se encontra disponível para os cidadãos de modo contínuo, duradouro e regular, sem que sua realização efetiva dependa da livre decisão de um particular, cabendo ao Estado zelar pela sua prestação” (Coutinho, 2006).
O art. 22 do Código de Defesa do Consumidor dispõe expressamente que os serviços prestados por empresas públicas ou por suas delegatárias devem fornecer, obrigatoriamente, os serviços aos usuários de forma adequada, eficiente, segura e, quando forem essenciais, devem ser prestados de forma contínua. E caso venha ocorrer, por parte do prestador dos serviços públicos, o descumprimento, total ou parcial, as pessoas jurídicas serão obrigadas a reparar os danos causados.
No entanto, segundo Fernando Costa de Azevedo (2007), a continuidade do serviço público não é absoluta. Há casos em que ocorrem eventualidades, entendidas como caso fortuito ou força maior, em que a prestação do serviço é interrompida, e a interrupção pode-se dar sem a intervenção direta de seu prestador, como, por exemplo, a queda de uma árvore causada por vendaval, em cima de cabos de energia elétrica, causando o seu rompimento. Mesmo assim, acaba sendo responsabilidade do prestador, devendo então responder pelos danos causados.
Porém, há uma situação que difere da citada eventualidade causada por força maior ou caso fortuito, e que vem causando controvérsias tanto no meio doutrinário quanto no jurisprudencial, que é a suspensão do fornecimento dos serviços públicos quando o usuário se torna inadimplente.
Nesse caso, essa prática "é comum como forma de constranger o usuário inadimplente a pagar seu débito, sem sequer saber o motivo que levou esse usuário ao não-cumprimento de sua obrigação" (Azevedo, 2007, p. 96).
No entanto, os serviços públicos são criados com o intuito de satisfazer as necessidades da sociedade. E cabe ao Poder Público, como grande prestador de serviços, proporcionar o bem-estar da sociedade (Almeida, João, 2002).
Contudo, "o usuário tem direito a prestação do serviço; se este lhe for indevidamente negado, pode exigir judicialmente o cumprimento da obrigação pela concessionária" (Di Pietro, 2005, p. 282).
Todavia, a Lei nº 8.987, de 13/2/95, criada para regulamentar o regime das concessões e permissões, apesar de reconhecer a aplicação do Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 7º, entra em conflito com ele ao dispor que:
“Art. 6º - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
(...)
§ 3º - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.” (Brasil, 1995).
Neste sentido, Clovis Alberto Volpe Filho (2003) entende que "esta lei infraconstitucional veio quebrar, em tese, o caráter absoluto de continuidade dos serviços essenciais".
Segundo o entendimento de Plínio Lacerda Martins, a norma do consumidor como uma norma especial contém o sistema jurídico do equilíbrio da relação do consumo, não podendo ser revogada por norma posterior que regula concessões de serviços públicos.
Ademais, qualquer norma infraconstitucional que ofender os direitos consagrados pelo Código de Defesa do Consumidor estará ferindo a Constituição e, “mutatis mutandis”, deverá ser declarada como inconstitucional (Martins “apud” Volpe Filho, 2003).
O Código de Defesa do Consumidor é formado por princípios que devem ser respeitados pelo intérprete (NUNES, 2000). No entanto, princípios vêm a ser, segundo Alessandro Segalla, a origem, a base, o que dá a idéia de começo, e que, por sua vez, "são proposições diretoras de uma ciência às quais todo o desenvolvimento posterior desta ciência deve estar subordinado" (Segalla, 2001, p. 131).
Para Miguel Reale: “princípios gerais do direito são enunciações normativas de valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico, quer para a sua aplicação e integração, quer para a elaboração de novas normas. Cobrem, desse modo, tanto o campo da pesquisa pura do Direito quanto a sua atualização prática” (Reale, 1995, p.300).
No entanto, os princípios, segundo Luís Roberto Barroso e Ana Paula de Barcellos, "contêm, normalmente, uma maior carga valorativa, um fundamento ético, uma decisão política relevante, e indicam uma determinada direção a seguir" (Barroso; Barcellos, 2003, p. 86).
Contudo, pode-se dizer então que os princípios são as bases do ordenamento jurídico e que "não é concebível uma norma legal que o contravenha", pois a violação de um princípio é mais grave do que a violação de qualquer norma (Segalla, 2001, p. 131).
Todavia, ao suspender o fornecimento de serviço público pelo inadimplemento do usuário, a concessionária ou empresa pública estará violando princípios constitucionais e princípios administrativos, dentre eles o princípio da boa-fé objetiva, da proporcionalidade, da razoabilidade, da dignidade da pessoa humana, da continuidade e da legalidade.
Assim, o princípio da boa-fé objetiva significa: “uma atuação `reflita´, uma atuação refletindo, pensando no outro, no parceiro contratual, respeitando-o, respeitando seus interesses legítimos, suas expectativas razoáveis, seus direitos, agindo com lealdade, sem abuso, sem obstrução, sem causar lesões ou desvantagem excessiva, cooperando para atingir o bom fim das obrigações: o cumprimento do objetivo contratual e a realização do interesse das partes” (Pinheiro apud Azevedo, 2007, p. 107).
Nesse sentido, Cláudia Travi Pitta Pinheiro (2001) entende que haverá a violação do princípio da boa-fé objetiva quando, por exemplo, em um caso em que o usuário que está inadimplente com a concessionária, e não podendo pagar o seu débito à vista, propõe o parcelamento deste; no entanto, a concessionária se recusa a fazer o parcelamento, alegando que a lei não o obriga a aceitar o pagamento parcelado, negando então ao usuário o parcelamento. Nesse caso, o usuário tinha a intenção de pagar o seu débito, e “em determinadas circunstâncias, a boa-fé impõe o dever de aceitar o parcelamento, como ocorre quando o débito é de pequena monta ou o usuário, demonstrando dificuldades financeiras momentâneas, não encontra outra forma de cumprir a obrigação.
Assim, (...) em determinadas situações concretas, a interrupção do fornecimento afronta a boa-fé, na medida em que é desnecessária para obter o adimplemento, porquanto o usuário se dispõe a pagar. (Pinheiro, 2001, pág. 70).
E ao suspender o fornecimento dos serviços públicos, as concessionárias estarão agindo em desconformidade com o principio da boa-fé objetiva, de forma desleal, e injusta. (Segalla, 2001).
O princípio da proporcionalidade é o que "obriga a permanente adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao estritamente necessário". (Rosa, 2004, pág. 22).
Segundo João Sardi Júnior, se "o serviço público essencial for interrompido por qualquer motivo, não resta a menor dúvida de que a fornecedora do serviço agirá de forma desproporcional". (Sardi Júnior, 2003).
Nesse mesmo sentido, Cláudia Travi Pitta Pinheiro, entende que (...) “o princípio da proporcionalidade obsta à suspensão do fornecimento do serviço, sempre que tal risco represente risco a bens jurídicos de maior relevância, à vida e à saúde do usuário”. (Pinheiro, 2001, pág. 73).
No princípio da razoabilidade, a violação se dá, de acordo com o entendimento de Alessandro Segalla, quando: “as concessionárias optam pelos meios mais gravosos de cobrar a dívida, meio esse que não se revela razoável. É preciso deixar bem claro que a aparência “dura lex, sed lex”, cedeu lugar à necessidade de decidir com razoabilidade as situações em caso concreto, pois, o compromisso maior do Estado de Direito é com a justiça”. (Segalla, 2001, pág. 142).
O principio da razoabilidade, assim, é aquele em que: (...) “o administrador não pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por adotar providências segundo seu exclusivo entendimento, devendo considerar valores ordinários, comuns a toda a coletividade”. (Rosa, 2004, pág. 21).
De acordo com Luís Roberto Barroso, "é razoável o que seja conforme a razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não seja arbitrário ou caprichoso". (Barroso “apud” Segalla, 2001, pág. 140).
No entanto, quando as concessionárias suspendem o fornecimento por causa do não pagamento das tarifas, pode-se dizer que elas estão adotando atitudes que (...) “carecem de razoabilidade, além de serem desproporcionais aos fins visados, não podendo ser olvidado que, quando por vários meios o credor puder promover a execução, "o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o devedor". (Art. 620 do Código de Processo Civil) (Segalla, 2001, pág. 142).
Já o princípio da dignidade da pessoa humana, segundo Alexandre de Moraes, significa ser: (...) “um valor espiritual e moral inerente a pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a pretensão ao respeito por parte das demais pessoas” (...).
(...) “Assim, o princípio fundamental, consagrado pela Constituição Federal, da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção. Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio Estado, seja em relação aos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece verdadeiro dever fundamental de tratamento igualitário dos próprios semelhantes. Esse dever configura-se pela exigência de o indivíduo respeitar a dignidade de seu semelhante tal qual a Constituição Federal exige que lhe respeitem a própria” (Moraes, 2005, pág. 128-129).
Para Luiz Antônio Rizzato Nunes, "é ela, a dignidade, o último arcabouço da guarida dos direitos individuais e o primeiro fundamento de todo o sistema constitucional". (Nunes, 2000, pág. 16).
No entanto, constitui violação do princípio da dignidade da pessoa humana a suspensão do fornecimento do serviço público devido à inadimplência, pois esse tipo de prática acaba por submeter o usuário ao constrangimento e à humilhação. Neste sentido, entende Simone Rodrigues Ferreira que “constitui o valor guia não apenas dos direitos fundamentais, mas também de todo o ordenamento jurídico, por isso é caracterizado como princípio constitucional de maior hierarquia axiológico-valorativa, em que todos os órgãos do poder público se encontram vinculados, impondo um dever de respeito e proteção.
Assim, no momento em que não houver respeito à vida, à integridade física do ser humano e não se derem as condições mínimas, onde não houver igualdade entre os demais, não houver limitação de poderes, não haverá espaço para a dignidade da pessoa humana, passando ela a ser mero objeto de arbítrio e injustiças.
Por derradeiro, mesmo que haja argumentos que respaldam a interrupção da energia elétrica por inadimplência, sem ter ambição de solucionar o problema, entendo que em casos especiais, em que a manutenção de uma vida está em jogo, está sem dúvida deve prevalecer sobre qualquer outro fundamento”. (Ferreira, 2007, pág. 40).
“Assim, ao suspender os serviços, as concessionárias violarão também os princípios da continuidade e da legalidade. Pois, o direito administrativo e também a lei que regulamenta os direitos de greve, reconhecem que os serviços públicos devem ser prestados de forma contínua e sempre observando os mandamentos da lei, pois no direito administrativo só se permite fazer aquilo que a lei autorizar”. (Sardi Júnior, 2003).
Contudo, o princípio da legalidade é caracterizado como aquele em que "toda atividade administrativa deve ser autorizada por lei". (Carvalho Filho, 2006, pág. 16).
José dos Santos Carvalho Filho, com relação ao princípio da continuidade, entende que: “os serviços buscam atender aos reclames dos indivíduos em determinados setores sociais. Tais reclamos constituem muitas vezes necessidades prementes e inadiáveis da sociedade. A conseqüência lógica desse fato é o de que não podem os serviços públicos ser interrompidos, devendo, ao contrário, ter normal continuidade (Carvalho Filho, 2006, pág. 26).
No entanto, com o mesmo posicionamento contrário à suspensão do fornecimento de serviços essenciais por inadimplemento do usuário, Rodrigo Conceição assevera que: “constiui-se em prática odiosa, verdadeiramente “manu militari”, a conduta das concessionárias, contando com a anuência e convivência do poder público, quando suspendem o fornecimento de um serviço público em face do inadimplemento do consumidor.
(...) “Assim sendo, "cortar" o fornecimento de um dos serviços públicos essenciais enumerados é afrontar a própria Constituição Federal em seu mais importante capítulo que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais”. (Conceição, 2003).
Partindo da premissa do serviço essencial como direito ligado a dignidade da pessoa humana, temos que não pode ser comparado à venda e à compra de produtos e serviços de mera natureza consumerista. Tais serviços estão alocados num plano legal e constitucional, além daqueles destinados a situação regular de consumo.
Os serviços essenciais são de consumo necessário e, na sua grande maioria, sem a possibilidade de opção quanto à prestadora de serviço. Assim, o consumidor não pode ser compelido a figurar em uma lista de maus pagadores, sendo o serviço único, necessário e vital para seu desenvolvimento.
Malgrado o direito da prestadora ou do Estado de receberem por sua prestação, não podem impedir o crédito àquelas pessoas que figuram como inadimplentes, ante a natureza essencial de sua destinação.
Este projeto, de conteúdo similar em diversas Assembléias Legislativas pelo Brasil afora, especialmente a de São Paulo, cujo Projeto de Lei nº 715/2008, do Deputado Rui Falcão do PT-SP, pretende proteger a população que luta por melhores condições de vida e que ocasionalmente se encontra com dificuldade de manter o mínimo necessário para sua manutenção e a de sua família; razão pela qual a inscrição de seu nome nos cadastros de maus pagadores serviria apenas como uma punição exagerada por não possuir opção equivalente ao consumo de tais serviços.
Destarte, servimos deste projeto em Minas Gerais também para mostrar à população que serviço essencial não pode ser equiparado a mercadoria e o direito do cidadão de receber por sua prestação contínua não pode ser inviabilizado por meio coercitivo e de cobrança.
A proposição encontra fundamento constitucional de validade no inciso V do art. 24 da Constituição Federal, e, por dispor sobre proteção a direito fundamental e humano e por não encontrar impedimento na Constituição Estadual, busca a legitimidade desta Casa para seguir em tramitação.
Dessa forma, pedimos o apoio dos demais membros desta Casa à aprovação deste projeto de lei.
- Semelhante proposição foi apresentada anteriormente pelo Deputado Leonardo Moreira. Anexe-se ao Projeto de Lei nº 1.089/2011, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno.