PL PROJETO DE LEI 774/1999
PROJETO DE LEI Nº 774/99
Estabelece critérios para o controle da ordem cronológica dos
pagamentos dos contratos administrativos.
A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º - Acrescentem-se os seguintes §§ 3º e 4º ao art. 110 da Lei
nº 9.444, de 25 de novembro de 1987, e se altere o seu "caput", que
passa a ter a seguinte redação:
"Art. 110 - O controle das despesas decorrentes de contrato, o
controle da observância da ordem cronológica de seus pagamentos e dos
demais instrumentos regidos por esta lei será feito pelo Tribunal de
Contas do Estado, na forma desta lei e da legislação pertinente,
ficando os órgãos interessados da administração responsáveis pela
demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos
termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno
previsto nesta lei.
§ 1º - .....................................
§ 3º - Em obediência ao disposto no art. 5º da Lei Federal nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, que determina a observância da ordem
cronológica nos pagamentos das obrigações contratuais, todos os órgãos
jurisdicionados pelo Tribunal de Contas do Estado, da administração
direta e indireta, deverão protocolar mensalmente, nesse Tribunal, na
forma do Anexo I desta lei, os seguintes documentos:
I - relação de todos os pagamentos efetuados no mês anterior das
obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de
obras e prestação de serviços, obedecida a estrita ordem cronológica
das datas de sua exigibilidade, fazendo uma relação para cada fonte
diferenciada de recursos, entendidas como orçamentariamente
diferenciadas apenas as fontes cujos recursos são vinculados por força
de lei ou convênio.
II - relação dos pagamentos realizados fora da ordem cronológica do
vencimento da obrigação contratual, acompanhada da respectiva
justificativa, publicada na forma da lei.
III - relação discriminada dos débitos não saldados na data da
obrigação contratual, bem como a justificativa para a sua não-
efetivação no prazo fixado no contrato.
§ 4º - O descumprimento ou o atraso no envio da documentação exigida
implicará na punição do responsável pelo Tribunal de Contas do Estado,
na forma da lei."
Art. 2º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário.
Sala das Reuniões, 15 dezembro de 1999.
Sebastião Navarro Vieira
ANEXO I
ÓRGÃO _____________________________________________________________ FONTE DE RECURSO __________________________________________________ MÊS - _________________________________ ANO __________________________ Ordem Cronológica de pagamento Processo nº Contratada Data de pedido de pagamento Documento nº Data da exigibilidade Documento nº Data efetiva do pagamento
Elaborado por: _____________________ data _________________ folha __________________ Responsável: _____________________________________________ Justificação: O procedimento licitatório não é nenhuma novidade na história do Direito brasileiro, e tal tradição remonta a normas anteriores à própria constituição político-jurídica deste País. Já em 1592, nas "Ordenações Filipinas" ("Ordenações Filipinas". São Paulo: Saraiva Ed., 1957, v. 1, Tít. 76, nº 17, 37), observa-se a preocupação em licitar obra ou serviço, objetivando lograr a melhor relação custo- benefício. A mesma diretriz foi reiterada, já na legislação pátria, em 1828, 1909, 1922, 1957, 1964, 1967, 1973, 1986 e 1993, nas diversas leis de licitação e contrato administrativo já publicadas (in: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. "Eficácia nas Licitações e Contratos Administrativos". Belo Horizonte: Del Rey Ed., 1994, 3ª ed., pp. 23- 26). Parece curioso que, numa nação com traços nitidamente "patrimonialistas" (aqui utilizando um dos conceitos das teorias weberianas), que se notabiliza justamente por uma certa dificuldade de se localizar claramente a fronteira entre o público e o privado, tenhamos uma remota e precoce preocupação com o bom emprego dos recursos públicos. E, talvez, nesta curiosidade esteja a chave do dilema: reconhecendo o recorrente e turvo relacionamento entre o público e o privado, fruto do fenômeno "patrimonialista" mencionado, o legislador brasileiro procurou, na medida do possível, resguardar os recursos públicos por meio de uma exaustiva legislação dessa natureza. Por mais necessário e complexo que seja, o procedimento licitatório, se enquadraria mais como um conjunto de preliminares, de prolegômenos, cujo objetivo teleológico não pode ser perdido na miríade burocrática do procedimento, fato que ocorre muitas vezes. A realização do contrato avençado e a efetividade do interesse público, pela via desta realização, é o que se persegue. Portanto, não é desejável que se promova o favorecimento ilícito de uns sobre outros, nem o relacionamento promíscuo ou corrupto entre a administração e o administrado, por ocasião da execução do contrato e, principalmente, no momento do pagamento das parcelas contratuais avençadas. Por esta razão, o art. 5º da Lei nº 8.666, de 1993, estabelece a obrigatoriedade da observância da estrita ordem cronológica, das datas de sua exigibilidade, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços. E mais: o art. 92 da mesma lei pune, com pena de prisão de dois a quatro anos e multa, aquele que descumprir essa ordem cronológica. Considerando a continuidade delitiva, sempre presente neste tipo de crime, a pena pode ultrapassar os seis anos de detenção. Nessa medida, é possível observar a importância do problema e com qual gravidade considerou o legislador tal conduta. No entanto, apesar dessa disposição punitiva, a lei não regulamentou suficientemente bem o modo de se controlar, na execução orçamentária, o desiderato legal contido no art. 5º da Lei de Licitações. Por esta razão, autores como Jessé Torres Pereira Júnior (in: "Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública". Rio de Janeiro: Renovar Ed., 1995, 1ª ed., pp. 43-45), Marçal Justen Filho (in: "Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos". Rio de Janeiro: Aide Ed., 1994, 3ª ed., p. 45), Renato Geraldo Mendes (in: "Lei de Licitações e Contratos Anotada". Curitiba: ZNT Ed., 1996, 1ª ed., p. 24) e Antônio Roque Citadini (in: "Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas". São Paulo: Max Limonad Ed., 1996, 1ª ed., p. 45) trataram do assunto, tentando estabelecer parâmetros para sua efetividade, principalmente por meio da combinação do dispositivo (o art. 5º em comento) com a Lei Federal nº 4.320, de 1964. No mesmo diapasão, os Tribunais de Contas de Santa Catarina (Processo nº 22.006/35), São Paulo (Resolução nº 02/95) e Minas Gerais (Consulta nº 605.840) emitiram decisões ou orientações visando ao mesmo fim: equacionar a obediência do dispositivo na execução orçamentária. Apesar de todos esses esforços, a regulamentação pela via legislativa, inequivocamente, é a mais eficaz para se lograr tal objetivo, mesmo porque somente a dimensão cogente da lei pode determinar procedimentos específicos. Havendo competência concorrente e complementar para legislar sobre essa matéria entre União e Estados, esta proposição pioneira pode indicar uma maneira eficiente para resolver um problema que tem gerado inúmeras pendências judiciais, favorecidas principalmente pela falta de regulamentação do procedimento de controle da ordem cronológica dos pagamentos. A Constituição Federal estabelece, a partir do cotejamento entre os arts. 22, XXVII, e 24, §§ 1º e 2º, a competência concorrente entre a União e os Estados para legislar sobre licitação e contratos administrativos. Por esta razão, temos a vigência simultânea da Lei Federal nº 8.666, de 1993, e da Lei Estadual nº 9.444, de 1987, esta suplementando aquela no que lhe cabe, e ambas tratando de licitação e contratação. Considerando a mencionada lei federal como norma geral, nos termos da própria Carta Magna, a lei estadual não apenas suplementa, como também regulamenta a norma geral, desde que não haja contradição entre ambas. Havendo o comando para a obediência da ordem cronológica, no mencionado art. 5º da Lei nº 8.666, de 1993, e a cominação de pena para o seu descumprimento, resta ao Estado regulamentar o seu controle e a sua visualização orçamentária por meio do Tribunal de Contas do Estado, competente para tanto. Ademais, a iniciativa traz, para o âmbito do Estado, os ideais da legalidade, da moralidade e da transparência no que tange à matéria em questão, princípios estes inscritos na Constituição Federal e que devemos perseguir em nome do mandato popular que exercemos. Tendo em vista a pertinência e a necessidade desta proposição, esperamos dos nobres pares a acolhida e a aprovação deste projeto de lei. - Publicado, vai o projeto às Comissões de Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira para parecer, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno.
ÓRGÃO _____________________________________________________________ FONTE DE RECURSO __________________________________________________ MÊS - _________________________________ ANO __________________________ Ordem Cronológica de pagamento Processo nº Contratada Data de pedido de pagamento Documento nº Data da exigibilidade Documento nº Data efetiva do pagamento
Elaborado por: _____________________ data _________________ folha __________________ Responsável: _____________________________________________ Justificação: O procedimento licitatório não é nenhuma novidade na história do Direito brasileiro, e tal tradição remonta a normas anteriores à própria constituição político-jurídica deste País. Já em 1592, nas "Ordenações Filipinas" ("Ordenações Filipinas". São Paulo: Saraiva Ed., 1957, v. 1, Tít. 76, nº 17, 37), observa-se a preocupação em licitar obra ou serviço, objetivando lograr a melhor relação custo- benefício. A mesma diretriz foi reiterada, já na legislação pátria, em 1828, 1909, 1922, 1957, 1964, 1967, 1973, 1986 e 1993, nas diversas leis de licitação e contrato administrativo já publicadas (in: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. "Eficácia nas Licitações e Contratos Administrativos". Belo Horizonte: Del Rey Ed., 1994, 3ª ed., pp. 23- 26). Parece curioso que, numa nação com traços nitidamente "patrimonialistas" (aqui utilizando um dos conceitos das teorias weberianas), que se notabiliza justamente por uma certa dificuldade de se localizar claramente a fronteira entre o público e o privado, tenhamos uma remota e precoce preocupação com o bom emprego dos recursos públicos. E, talvez, nesta curiosidade esteja a chave do dilema: reconhecendo o recorrente e turvo relacionamento entre o público e o privado, fruto do fenômeno "patrimonialista" mencionado, o legislador brasileiro procurou, na medida do possível, resguardar os recursos públicos por meio de uma exaustiva legislação dessa natureza. Por mais necessário e complexo que seja, o procedimento licitatório, se enquadraria mais como um conjunto de preliminares, de prolegômenos, cujo objetivo teleológico não pode ser perdido na miríade burocrática do procedimento, fato que ocorre muitas vezes. A realização do contrato avençado e a efetividade do interesse público, pela via desta realização, é o que se persegue. Portanto, não é desejável que se promova o favorecimento ilícito de uns sobre outros, nem o relacionamento promíscuo ou corrupto entre a administração e o administrado, por ocasião da execução do contrato e, principalmente, no momento do pagamento das parcelas contratuais avençadas. Por esta razão, o art. 5º da Lei nº 8.666, de 1993, estabelece a obrigatoriedade da observância da estrita ordem cronológica, das datas de sua exigibilidade, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços. E mais: o art. 92 da mesma lei pune, com pena de prisão de dois a quatro anos e multa, aquele que descumprir essa ordem cronológica. Considerando a continuidade delitiva, sempre presente neste tipo de crime, a pena pode ultrapassar os seis anos de detenção. Nessa medida, é possível observar a importância do problema e com qual gravidade considerou o legislador tal conduta. No entanto, apesar dessa disposição punitiva, a lei não regulamentou suficientemente bem o modo de se controlar, na execução orçamentária, o desiderato legal contido no art. 5º da Lei de Licitações. Por esta razão, autores como Jessé Torres Pereira Júnior (in: "Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública". Rio de Janeiro: Renovar Ed., 1995, 1ª ed., pp. 43-45), Marçal Justen Filho (in: "Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos". Rio de Janeiro: Aide Ed., 1994, 3ª ed., p. 45), Renato Geraldo Mendes (in: "Lei de Licitações e Contratos Anotada". Curitiba: ZNT Ed., 1996, 1ª ed., p. 24) e Antônio Roque Citadini (in: "Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas". São Paulo: Max Limonad Ed., 1996, 1ª ed., p. 45) trataram do assunto, tentando estabelecer parâmetros para sua efetividade, principalmente por meio da combinação do dispositivo (o art. 5º em comento) com a Lei Federal nº 4.320, de 1964. No mesmo diapasão, os Tribunais de Contas de Santa Catarina (Processo nº 22.006/35), São Paulo (Resolução nº 02/95) e Minas Gerais (Consulta nº 605.840) emitiram decisões ou orientações visando ao mesmo fim: equacionar a obediência do dispositivo na execução orçamentária. Apesar de todos esses esforços, a regulamentação pela via legislativa, inequivocamente, é a mais eficaz para se lograr tal objetivo, mesmo porque somente a dimensão cogente da lei pode determinar procedimentos específicos. Havendo competência concorrente e complementar para legislar sobre essa matéria entre União e Estados, esta proposição pioneira pode indicar uma maneira eficiente para resolver um problema que tem gerado inúmeras pendências judiciais, favorecidas principalmente pela falta de regulamentação do procedimento de controle da ordem cronológica dos pagamentos. A Constituição Federal estabelece, a partir do cotejamento entre os arts. 22, XXVII, e 24, §§ 1º e 2º, a competência concorrente entre a União e os Estados para legislar sobre licitação e contratos administrativos. Por esta razão, temos a vigência simultânea da Lei Federal nº 8.666, de 1993, e da Lei Estadual nº 9.444, de 1987, esta suplementando aquela no que lhe cabe, e ambas tratando de licitação e contratação. Considerando a mencionada lei federal como norma geral, nos termos da própria Carta Magna, a lei estadual não apenas suplementa, como também regulamenta a norma geral, desde que não haja contradição entre ambas. Havendo o comando para a obediência da ordem cronológica, no mencionado art. 5º da Lei nº 8.666, de 1993, e a cominação de pena para o seu descumprimento, resta ao Estado regulamentar o seu controle e a sua visualização orçamentária por meio do Tribunal de Contas do Estado, competente para tanto. Ademais, a iniciativa traz, para o âmbito do Estado, os ideais da legalidade, da moralidade e da transparência no que tange à matéria em questão, princípios estes inscritos na Constituição Federal e que devemos perseguir em nome do mandato popular que exercemos. Tendo em vista a pertinência e a necessidade desta proposição, esperamos dos nobres pares a acolhida e a aprovação deste projeto de lei. - Publicado, vai o projeto às Comissões de Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira para parecer, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno.