Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Complementar Nº 53/2013

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

O Projeto de Lei Complementar no 53/2013, do governador do Estado, encaminhado por meio da Mensagem nº 561/2013, “institui o Regime de Previdência Complementar para os servidores públicos titulares de cargos efetivos dos Poderes do Estado e membros de Poderes, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o art. 40 da Constituição da República, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras providências”.

Publicado no Diário do Legislativo de 6/11/2013, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

De acordo com o art. 192, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, a proposição foi encaminhada a esta comissão para receber parecer quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade.

Fundamentação

Com fulcro no art. 40, § 15, da Constituição Federal, o governador do Estado objetiva instituir o Regime de Previdência Complementar no âmbito do serviço público do Estado, fixar o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o referido artigo constitucional, além de autorizar a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação.

Na mensagem que encaminha a proposição em exame, o chefe do Executivo esclarece que “a medida tem por objetivo promover a reestruturação do regime previdenciário dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais, uma vez que, com as reformas da previdência dos servidores públicos tornou-se a alternativa mais adequada à modernização do Regime Próprio de Previdência”.

Ressalta o governador a reforma do sistema previdenciário nacional, por meio das Emendas à Constituição da República de nº 20, de 1998, nº 41, de 2003, e nº 47, de 2005, em que o regime de previdência complementar para o servidor público ocupante de cargo efetivo foi inserido no ordenamento jurídico como uma das medidas tendentes à racionalização do sistema previdenciário brasileiro. Aduz que “cuidou o constituinte reformador de estabelecer que a instituição prática de tal regime pelos entes da Federação constitui condição para se estenderem os limites máximos dos benefícios previstos para o Regime Geral de Previdência ao Regime Próprio de Previdência do servidor público, como estatui o § 15 do art. 40 da Constituição da República, com a redação dada pela citada Emenda 41, de 2003”.

Por ser oportuno, aqui temos o disposto no caput do art. 40 e seus §§ 14, 15 e 16, da Lei Maior, cujos comandos devem ser observados para a instituição do regime de previdência complementar de que trata a proposição.

“Art. 40 – Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

(…)

§ 14 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

§ 15 - O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.

§ 16 – Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar” (grifos nossos).

O constitucionalista José Afonso da Silva, em seu Comentário contextual à Constituição, ao discorrer sobre os citados dispositivos assevera:

“Essas entidades da Federação, contudo, deverão instituir, como patrocinadoras, regime de previdência complementar para os respectivos servidores, observadas as normas gerais estabelecidas por lei complementar, de acordo com o disposto no art. 202. Não se trata de uma simples faculdade. Pois, nos termos do art. 40, § 15, com redação da Emenda Constitucional 41/2003, esse regime será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que ofereçam aos participantes (servidores) planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, ou seja, sob o regime de capitalização, segundo o qual o servidor contribuirá com base em uma alíquota fixa, acumulando recursos até a data de sua aposentadoria, quando, então, será feito um cálculo atuarial, estabelecendo o valor da aposentadoria a que terá direito – caso em que só saberá o valor de sua aposentadoria no final da carreira, mas em contrapartida, esta poderá ser até superior à última remuneração ou subsídio.” ( Malheiros Editores Ltda., 2012, 8. ed., p. 373 e 374).

É nesse contexto que a proposição em estudo pretende estruturar os planos de benefícios a serem oferecidos aos servidores públicos pelo regime de previdência complementar ora proposto, na modalidade de contribuição definida na fase de acumulação de recursos e na fase de percepção dos benefícios.

É imperioso ressaltar que, por meio da Mensagem nº 563/2013, o governador do Estado encaminhou a esta Casa Legislativa a proposta de emenda à Constituição do Estado para alterar o § 15 do seu art. 14, cujo objetivo é possibilitar que o Estado crie fundação com personalidade jurídica de direito privado para administrar e executar plano de benefícios do regime de previdência complementar dos seus servidores públicos. Trata-se de medida necessária para viabilizar o projeto de lei em apreço porque, conforme dispõe o mencionado dispositivo que se pretende alterar, somente é permitido ao Estado instituir ou manter fundação com natureza de pessoa jurídica de direito público.

Retomando o exame da proposição, segundo a mensagem do governador, a sistemática da previdência complementar permitirá aos servidores optantes capitalizar suas contribuições em contas individuais, programando o valor de seu benefício futuro, ao escolher, anualmente, a alíquota com a qual pretendem contribuir. Além disso, e se assim desejarem, os servidores terão a oportunidade de realizar aportes extraordinários com o intuito de elevar seu benefício futuro, sendo-lhes facultado, ainda, a promoção de resgate parcial dos valores acumulados, quando da efetivação de sua aposentadoria. O Estado, como patrocinador, deverá aportar a mesma alíquota recolhida pelo servidor, limitada a 7,5% (sete vírgula cinco por cento). Isso se verifica nos arts. 22 e 26 da proposição.

A propósito, cumpre ressaltar que as normas gerais estabelecidas por lei complementar, conforme o disposto no art. 202 da Carta Federal, a que se refere o § 15 do art. 40, são a Lei Complementar nº 108, de 29 de maio de 2001, que regula as relações das entidades públicas com as respectivas entidades fechadas de previdência complementar para os respectivos servidores, e a Lei Complementar nº 109, também de 29 de maio de 2001, que regula o regime de previdência privada previsto no art. 202.

Noutras palavras, os princípios do regime de previdência complementar previstos no art. 202 se aplicam aos servidores públicos titulares de cargos efetivos.

Para administrar o novo regime de previdência complementar, propõe-se a criação da Fundação de Previdência Complementar do Estado de Minas Gerais – Prevcom-MG –, entidade fechada de previdência complementar, de natureza pública e com personalidade jurídica de direito privado, como determinam as Leis Complementares Federais nºs 108 e 109 mencionadas.

Os arts. 4º a 21 da proposição cuidam, especialmente, da finalidade da fundação, sua natureza jurídica, estrutura organizacional constituída de um Conselho Deliberativo, Conselho Fiscal e Diretoria Executiva, da gestão dos recursos garantidores, do regime jurídico de seu pessoal, que será o previsto na legislação trabalhista.

Quanto à criação da Prevcom-MG, é importante ressaltar que a proposição pretende a autorização da sua criação uma vez que, por força da sua natureza, requer autorização legislativa, conforme o disposto no art. 37, inciso XIX, da Constituição da República.

De acordo com o projeto, notadamente os incisos I e II do parágrafo único do seu art. 5º, a Prevcom-MG deverá se submeter à legislação federal sobre licitações e contratos administrativos na atividade-meio, vale dizer, de suporte à consecução de suas atividades finalísticas e à obrigatoriedade de concurso público para a contratação de pessoal, no caso de empregos permanentes, ou de processo seletivo, em se tratando de emprego temporário, respeitados os princípios constitucionais da administração pública e observadas as peculiaridades da gestão privada e o disposto nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição da República,

Outra questão relevante, também destacada na mensagem governamental, diz respeito à gestão dos recursos da Prevcom-MG, porquanto essa entidade deverá observar, obrigatoriamente, as diretrizes e limites prudenciais estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional – CMN – e, na qualidade de entidade fechada de previdência complementar, será fiscalizada e supervisionada pelo órgão fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar, conforme preveem, respectivamente, os arts. 12 e 29 do projeto.

A propósito, o órgão responsável por fiscalizar as atividades das entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão) é a Superintendência Nacional de Previdência Complementar – Previc –, autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social. A Previc atua como entidade de fiscalização e de supervisão das atividades das entidades fechadas de previdência complementar e de execução das políticas para o regime de previdência complementar operado pelas entidades fechadas de previdência complementar, observando, inclusive, as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Conselho Nacional de Previdência Complementar.

É importante ressaltar que os atuais servidores ocupantes de cargo efetivo não serão abrangidos pelas disposições da proposição em análise, vale dizer, seus benefícios continuarão a ser concedidos pelo Regime Próprio de Previdência Social, nos termos da Lei Complementar nº 64, de 25 de março de 2002. Com efeito, o disposto no art. 3º do projeto aplica o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, de que trata o art. 201 da Constituição Federal, apenas aos servidores e membros de Poder que tenham ingressado no serviço público a partir da data da instituição do Regime de Previdência Complementar. Ademais, não consta da proposição a hipótese de opção por esse regime pelo servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de sua instituição.

Por derradeiro, faz-se mister ressaltar que o governador do Estado propõe, concomitantemente, extinguir o Fundo de Previdência do Estado de Minas Gerais – Funpemg –, por meio do Projeto de Lei Complementar nº 54/2013, buscando, de pronto, a racionalização necessária para alcançar a eficiência do sistema, sendo que os recursos do fundo a ser extinto serão revertidos ao Fundo Financeiro de Previdência – Funfip –, de forma a resguardar o comando do art. 167, XI, da Constituição Federal.

Pelo exposto, propomos, na conclusão deste parecer, as Emendas nºs 1 a 3. A Emenda nº 1 tem o simples intuito de aprimorar e dar mais clareza ao comando do caput do art. 3º. Igualmente, a Emenda nº 2 propõe compatibilizar o disposto no § 4º do art. 7º com os §§ 2º e 3º do mesmo artigo.

Por conseguinte, a Emenda nº 3 corrige uma impropriedade do art. 31, notadamente com relação à autorização de abertura de créditos especiais, em caráter excepcional, para atender às despesas decorrentes da execução da futura lei, uma vez que, por determinação constitucional, os créditos especiais só podem ser autorizados por lei especialmente destinada a isso, ex vi do inciso V do supracitado art. 167.

Conclusão

Concluímos, pois, pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 53/2013 com as Emendas nºs 1 a 3, redigidas a seguir:

EMENDA Nº 1

Dê-se ao “caput” do art. 3º a seguinte redação:

“Art. 3º – Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social – RGPS – de que trata o art. 201 da Constituição da República às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo Regime Próprio de Previdência Social do Estado de Minas Gerais aos servidores e membros de Poder a que se refere o parágrafo único do art. 1º, que tenham ingressado no serviço público do Estado, a partir da data de início da vigência do Regime de Previdência Complementar instituído por esta lei complementar, independentemente de sua adesão a ele.

EMENDA Nº 2

O § 4º do art. 7º fica acrescido da seguinte expressão “observado o procedimento dos §§ 2º e 3º deste artigo”.

EMENDA Nº 3

No art. 31 substitua-se a expressão “abrir, em caráter excepcional, créditos especiais” por “aportar recursos”.

Sala das Comissões, 12 de novembro de 2013.

Sebastião Costa, presidente e relator – Duilio de Castro – Dalmo Ribeiro Silva – Luiz Henrique.