Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Complementar Nº 53/2013

Comissão de Administração Pública

Relatório

O Projeto de Lei Complementar no 53/2013, do governador do Estado, encaminhado por meio da Mensagem nº 561/2013, institui o Regime de Previdência Complementar para os servidores públicos titulares de cargos efetivos dos Poderes do Estado e membros de Poderes, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da Defensoria Pública, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o art. 40 da Constituição da República, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras providências.

Publicado no Diário do Legislativo de 6/11/2013, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

A Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do projeto com as Emendas nº 1, 2 e 3, que apresentou.

Cabe a esta comissão, de acordo com o art. 102, I, “a”, do Regimento Interno, analisar a matéria quanto aos seus aspectos de mérito.

Fundamentação

O projeto de lei em exame propõe a instituição de regime de previdência complementar para os servidores públicos titulares de cargos efetivos dos Poderes do Estado e membros de Poderes, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da Defensoria Pública.

Nos termos do § 14 do art. 40 da Constituição da República e do § 16 do art. 36 da Constituição do Estado, aplica-se o limite máximo estabelecido para as contribuições e os benefícios do Regime Geral de Previdência Social aos servidores que ingressarem no serviço público após a instituição de tal regime. O funcionamento do referido regime de previdência complementar demanda, na forma preconizada pelas Leis Complementares Federais nº 108 e 109, de 29/5/2001, a criação de entidade fechada de previdência complementar.

No que concerne à administração pública, três temas se destacam no projeto de lei em exame: a necessidade de instituição do regime de previdência complementar para os novos servidores, os parâmetros legais da entidade que deve encarregar-se da gestão de tais recursos e as características do plano de benefícios a ser ofertado.

Em relação ao primeiro tema, lembramos que há dois principais modelos de organização da previdência: por repartição ou por capitalização. No modelo de repartição, os segurados que estão na ativa contribuem para o sistema e, desse modo, custeiam os benefícios que estejam sendo pagos. É o modelo adotado no Brasil pelo Regime Geral de Previdência Social, a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS –, e pelos regimes próprios de previdência social dos entes federados; em Minas Gerais, a cargo do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais – Ipsemg.

O modelo de repartição é sustentável se a estrutura etária da população coberta pelo regime de previdência tem muitos trabalhadores na ativa contribuindo para o pagamento dos benefícios dos trabalhadores da geração anterior, já inativos, que devem ser minoria. Por essa razão, tal modelo é frequentemente identificado como um pacto entre gerações.

Ocorre que o perfil demográfico da população se alterou a partir da segunda metade do século XX. No Brasil, como em todo o mundo, a taxa de natalidade vem registrando sucessivas quedas a cada década. Ao mesmo tempo, a expectativa de vida dos indivíduos é cada vez maior. Tal situação leva os regimes previdenciários que adotam o modelo de repartição ao déficit, pois cada benefício concedido será pago por um período cada vez maior e, ao mesmo tempo, contará cada vez com menos segurados contribuindo para sua manutenção.

Assim, desde o final da década de 1990, tem sido objeto de debates no Brasil a possibilidade de adoção de um modelo de previdência por capitalização, em que os participantes são responsáveis pela formação de uma poupança que, no futuro, será vertida em seu benefício, seja por meio de um fundo individual ou de um coletivo. Em termos de equilíbrio financeiro, esse modelo é mais sustentável, já que, nesse caso, é o beneficiário quem recolhe para sua aposentadoria. No Brasil o modelo de capitalização tem, constitucionalmente, caráter complementar à proteção conferida pelos regimes geral e próprio de previdência social.

Desde 1998 a Emenda Constitucional nº 20 à Constituição da República já dispunha sobre o modelo de capitalização para a previdência privada (art. 202) e para o regime complementar dos servidores públicos (§14 do art. 40). Em 2001 foram promulgadas as leis complementares federais sobre o tema e, em 2003, a Emenda Constitucional nº 41 acrescentou novas disposições sobre a previdência complementar dos servidores públicos.

O economista e professor da UnB José Matias Pereira, no artigo “Reforma da Previdência em Discussão: Expectativas e Possibilidades Diante da Janela de Oportunidade Demográfica", publicado em 2010 no nº 136 da revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, analisa o que chama de janela de oportunidade demográfica e se posiciona a favor de um regime previdenciário capaz de assegurar a formação de poupança:

“A reforma da previdência social – por tratar-se de uma medida essencial para permitir que o Brasil continue avançando no seu processo de desenvolvimento socioeconômico e ambiental – necessita ser inserida no atual contexto e na agenda política nacional. É possível especular, por sua vez, que a sua efetivação depende de uma vontade política dos governantes para definir um conjunto coerente de princípios gerais e estratégias para viabilizar a reforma da previdência.

Caso ocorra a decisão política dos futuros governantes de realizar reforma da previdência social, os seus objetivos devem ser orientados para o aperfeiçoamento do sistema, atendendo aos critérios básicos de equidade e de equilíbrio financeiro-atuarial, conforme determina a Constituição Federal. Atendidos os critérios previamente enunciados, a reforma previdenciária deve preocupar-se com a questão do potencial de geração de poupança interna, visto que em países em desenvolvimento, com grandes deficiências de fontes de capital para aplicações com retorno em médio e longo prazo, é recomendável a formação de poupança por meio dos sistemas de previdência.

Argumentamos, por fim, apoiado na literatura e na análise dos dados econômicos e demográficos, que existem diversos fatores econômicos, políticos e demográficos, que se mostram favoráveis à reforma da previdência no Brasil na segunda década deste século. Assim, a realização da reforma da previdência no Brasil na fase atual, em função do crescimento da economia, bem como pela mudança na estrutura etária da população, na qual está se abrindo uma janela de oportunidade demográfica é uma medida factível e necessária. O dividendo demográfico, caso aproveitado de forma adequada, trará elevados benefícios socioeconômicos para a sociedade.”

A adoção do regime de previdência complementar é, portanto, imperativo que decorre de três compromissos do Estado brasileiro: o zelo com o equilíbrio das contas públicas, a oferta de uma previdência sustentável aos servidores e suas famílias e, por fim, a viabilização do crescimento econômico por intermédio da formação de poupança interna. São compromissos de Estado, e não de governo, visto que construídos no plano constitucional e legal pelas diversas forças políticas que se alternaram no poder.

Os servidores que ingressarem no serviço público após a instituição do regime de previdência complementar estarão sujeitos ao teto de contribuições e benefícios do regime geral de previdência social. Assim, no âmbito do regime próprio de previdência social, administrado em Minas Gerais pelo Ipsemg, os novos servidores cuja remuneração ultrapasse R$ 4.159,05 não sofrerão descontos previdenciários sobre o que exceder esse valor e, em contrapartida, seus benefícios previdenciários também estarão sujeitos a esse limite. Até esse limite o Estado, por intermédio de seu regime próprio estruturado sob o modelo de repartição, compromete-se diretamente.

Para os novos servidores cuja remuneração exceda esse valor será facultativa a adesão ao regime complementar, estruturado sob a forma de capitalização. Caso o servidor opte por aderir ao regime complementar, o Estado, na qualidade de patrocinador, também contribuirá, vertendo ao regime contribuição de valor idêntico àquela depositada pelo servidor conforme percentuais estabelecidos no regulamento do plano.

Por essa razão, embora os recursos depositados já pertençam ao servidor e tenham natureza privada (conforme atestam o art. 202 da Constituição da República e o art. 1º da Lei Complementar Federal nº 108, de 2001), o Estado de Minas Gerais, em virtude de sua condição de instituidor do regime e seu patrocinador, participará de sua gestão ao lado dos servidores.

Chegamos assim ao segundo tema, que são os parâmetros legais da entidade encarregada da gestão dos recursos depositados pelos participantes (os novos servidores) e pelo patrocinador (o Estado). Nessa matéria, o projeto de lei complementar em estudo não se afastou dos parâmetros estabelecidos pelas Leis Complementares Federais nº 108 e 109, de 2001. Será constituída uma fundação pública de direito privado, dotada de autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão denominada Fundação de Previdência Complementar do Estado de Minas Gerais – Prevcom-MG.

A Prevcom-MG será gerida e fiscalizada de modo paritário pelos participantes e pelo patrocinador, por intermédio do seu Conselho Deliberativo e do seu Conselho Fiscal. O Conselho Deliberativo será presidido, na forma determinada pela Lei Complementar Federal nº 108, de 2001, por representante indicado pelo patrocinador, e o Conselho Fiscal será presidido por representante indicado pelos participantes.

Entre as atribuições do Conselho Deliberativo figura a nomeação da Diretoria Executiva da Prevcom-MG, que será composta por até quatro membros.

A proposição em análise dispõe expressamente em seu art. 15 que a Prevcom-MG observará os princípios que regem a administração pública, especialmente os da eficiência e da economicidade, devendo adotar mecanismos de gestão operacional que maximizem a utilização de recursos, de forma a otimizar o atendimento aos participantes e assistidos e diminuir as despesas administrativas.

Restam, por fim, algumas palavras sobre o plano de benefícios da Prevcom-MG. Os planos de previdência complementar podem, conforme faculta a Lei Complementar Federal nº 109, de 2011, ofertar três principais tipos de planos de benefícios: de benefício definido, de contribuição definida e de contribuição variável.

Tanto um quanto outro tipo possuem riscos que devem ser considerados. Nos planos de benefícios estruturados por benefício definido ou por contribuição variável, a elevação da expectativa de vida implica a elevação dos compromissos assumidos pelo plano, podendo resultar em desequilíbrios financeiros e atuariais e no comprometimento da entidade. Nos planos de benefícios estruturados na modalidade de contribuição definida, o aumento na sobrevida dos participantes pode resultar em esgotamento prematuro de suas reservas individuais ou redução significativa do valor de seus benefícios.

Os riscos trazidos pela adoção dos planos de benefício definido e contribuição variável poderiam conduzir à quebra da Prevcom-MG, com prejuízo para todos os servidores. Tal cenário não poderia ser remediado pelo Estado, visto que seu aporte de recursos é limitado, nos termos da Lei Complementar Federal nº 108, de 2001, até o limite do aporte dos servidores participantes. Já o risco da adoção de um plano de contribuição definida é compensado, no modelo brasileiro, pelo fato de que esse regime é complementar. Dessa forma, o servidor sempre terá, em sua retaguarda, a cobertura de um plano de benefício definido garantido pelo regime próprio de previdência social. Portanto, é correta e adequada a previsão contida no projeto de lei complementar em estudo de que os planos de benefícios da Prevcom-MG serão estruturados na modalidade de contribuição definida.

Por fim, consideramos que as modificações propostas pela Comissão de Constituição e Justiça aprimoraram o projeto e o adequaram às normas constitucionais e legais vigentes.

Conclusão

Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 53/2013 com as Emendas de nº 1 a 3 da Comissão de Constituição e Justiça.

Sala das Comissões, 13 de novembro de 2013.

Gustavo Corrêa, presidente - Leonardo Moreira, relator - Vanderlei Miranda - Antônio Carlos Arantes - Tiago Ulisses - Rogério Correia (voto contrário).