PLC PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 48/2001
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 48/2001
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei Complementar nº 48/2001, do Governador do Estado, encaminhado por meio da Mensagem nº 239/2001, dispõe sobre o sistema estadual de previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/11/2001, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Por decisão da Presidência, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno, o Projeto de Lei nº 131/99, do Deputado Eduardo Hermeto, foi anexado à proposição, visto guardar semelhança com ela e tratar, também, de matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado. Em conformidade com o art. 192, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, a proposição foi encaminhada a esta Comissão para receber parecer quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação Foi a Constituição da República de 1988 que, segundo o parágrafo único do art. 149, pela primeira vez no Brasil, facultou aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e assistência social. Menos de cinco anos após a promulgação da Constituição, a Emenda Constitucional nº 3, de 17/3/93, acrescentou ao art. 40 o § 6º, o qual estabelecia que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais seriam custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores. Assim, a aposentadoria dos servidores públicos, que era vista como uma contraprestação, uma retribuição do Estado pelos serviços prestados, completamente desvinculada de qualquer contribuição específica dos servidores, assumiu a conotação de benefício previdenciário dependente de custeio próprio. Muitos Estados e municípios, entretanto, embora facultada a cobrança de contribuição, continuaram sustentando o benefício sem qualquer contrapartida de seus servidores, onerando, a cada dia mais, as combalidas finanças públicas. Em outros casos, os regimes de previdência constituídos sem os devidos cálculos atuariais logo demonstraram o seu desequilíbrio porque o valor arrecadado com as contribuições nem de longe se aproximava das despesas com os inativos e pensionistas, gerando um déficit para o Tesouro dos entes públicos. Quanto às pensões, que até a Constituição da República de 1988 eram de responsabilidade de institutos criados para esse fim, contemplando apenas os dependentes de seus segurados falecidos, passaram a ser um direito assegurado aos dependentes de todos os servidores, com valor correspondente à totalidade dos vencimentos ou dos proventos do servidor falecido. Além disso, devido a rápidas mudanças demográficas, a população do Brasil já não é tão jovem quanto antigamente. O aumento da expectativa de vida acarretou uma acentuada elevação numérica da população mais idosa, e, no setor público, o número de servidores inativos, a cada dia, aproxima-se mais do número daqueles em atividade. Alguns outros fatores já vinham colaborando, também, ao longo do tempo, para que a situação se tornasse insustentável e uma ampla reforma da previdência do setor público se fizesse necessária, o que veio a ocorrer com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98. A partir daí, além de novas regras relativas às aposentadorias e pensões, o caráter contributivo do sistema tornou- se obrigatório, e ficou estabelecida a necessidade de adoção de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Os requisitos para a aposentadoria sofreram também alterações, tais como a exigência de idade mínima, além do tempo de contribuição; a necessidade de comprovação de pelo menos dez anos de serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e a vedação de contagem de tempo de contribuição fictício. Foram estabelecidas regras de transição de um regime para o outro, às quais estão sujeitos todos os que já se encontravam no serviço público na data de promulgação da Emenda nº 20, aplicando- se integralmente o novo regime aos que vierem a integrar os quadros da administração pública a partir de então. Embora a complexidade e a amplitude das mudanças sofridas pelo sistema previdenciário do setor público dificultem a adequação das legislações estaduais e municipais à nova ordem constitucional e legal, o descumprimento do disposto na legislação federal vem acarretando para os entes da Federação pesadas sanções. É imperioso, portanto, que Minas Gerais institua, com urgência, seu sistema de previdência social nos moldes previstos. Ao analisar o Projeto de Lei Complementar nº 48/2001, inicialmente, voltamos nossa atenção para a competência do Estado membro para legislar sobre a matéria e para as normas que versam sobre a iniciativa legislativa quanto a projetos de tal natureza. A Constituição da República estabelece, no inciso XII do art. 24, que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre previdência social, e o § 1º do mesmo artigo determina que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, enquanto o § 2º esclarece que tal competência da União não exclui a competência suplementar dos Estados. A Lei Federal nº 9.717, de 27/11/98, dispõe sobre normas gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. Essa lei determina que os regimes próprios deverão ser organizados com base em normas gerais de contabilidade e atuária de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial e faculta, também, aos entes da Federação a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos com finalidade previdenciária. Por se tratar de lei de diretrizes gerais, tanto os regimes próprios quanto os fundos previdenciários deverão obedecer aos critérios nela estabelecidos. Claro está, portanto, que o Estado membro não apenas pode como deve legislar sobre o assunto. Quanto à iniciativa legislativa, é na Constituição do Estado que vamos encontrar o parâmetro necessário. O art. 66, III, “c”, determina ser matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado o regime jurídico único dos servidores públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, incluídos o provimento de cargo, a estabilidade e a aposentadoria. Assim sendo, verificamos que a proposição obedece aos ditames constitucionais relativos a competência e iniciativa legislativa. Ao fixar os lineamentos para a reforma do sistema previdenciário do Estado, o Chefe do Poder Executivo optou por criar um fundo, denominado FUNPEMG, a ser gerido pelo IPSEMG, que abrigará os servidores efetivos que ingressarem no serviço público estadual após 31/12/2001. Os atuais servidores e os que ingressarem no serviço público estadual até aquela data permanecem ligados ao Tesouro, ao qual serão vertidas suas contribuições e do qual receberão seus benefícios. É a título de pagamento da dívida do Estado com o IPSEMG que os cofres públicos assumirão o compromisso do pagamento das pensões atualmente existentes e daquelas que vierem a ser geradas pelos atuais servidores. Os servidores não efetivos cuja situação se encontra “sub judice” em virtude de mandado de segurança impetrado pelo Estado foram colocados em grupo distinto dos demais, visto que a eles se aplicam as regras do Regime Geral de Previdência Social. É importante ressaltar que alguns pontos da proposição foram objeto de nossa maior atenção, como a questão da contribuição dos inativos, que é bastante polêmica, a obrigatoriedade da contribuição para a saúde e a inexistência dos Conselhos de Administração e Fiscal na estrutura administrativa superior do FUNPEMG. Optamos por deixar a cargo da Comissão de Administração Pública a decisão quanto a tais assuntos, por entendermos que, tratando-se de um sistema complexo, a previdência do Estado deve ser analisada como um todo, sob a ótica do direito administrativo, do interesse dos servidores e do Estado. As alterações necessárias certamente serão feitas pela citada Comissão, atendendo aos critérios mencionados. Além disso, os princípios constitucionais e legais a que a administração pública está sujeita não serão, certamente, desprezados. Conclusão Pelo exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 48/2001. Sala das Comissões, 18 de dezembro de 2001. Geraldo Rezende, Presidente - Eduardo Hermeto, relator - Márcio Kangussu - Ambrósio Pinto.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei Complementar nº 48/2001, do Governador do Estado, encaminhado por meio da Mensagem nº 239/2001, dispõe sobre o sistema estadual de previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/11/2001, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Por decisão da Presidência, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno, o Projeto de Lei nº 131/99, do Deputado Eduardo Hermeto, foi anexado à proposição, visto guardar semelhança com ela e tratar, também, de matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado. Em conformidade com o art. 192, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, a proposição foi encaminhada a esta Comissão para receber parecer quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação Foi a Constituição da República de 1988 que, segundo o parágrafo único do art. 149, pela primeira vez no Brasil, facultou aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e assistência social. Menos de cinco anos após a promulgação da Constituição, a Emenda Constitucional nº 3, de 17/3/93, acrescentou ao art. 40 o § 6º, o qual estabelecia que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais seriam custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores. Assim, a aposentadoria dos servidores públicos, que era vista como uma contraprestação, uma retribuição do Estado pelos serviços prestados, completamente desvinculada de qualquer contribuição específica dos servidores, assumiu a conotação de benefício previdenciário dependente de custeio próprio. Muitos Estados e municípios, entretanto, embora facultada a cobrança de contribuição, continuaram sustentando o benefício sem qualquer contrapartida de seus servidores, onerando, a cada dia mais, as combalidas finanças públicas. Em outros casos, os regimes de previdência constituídos sem os devidos cálculos atuariais logo demonstraram o seu desequilíbrio porque o valor arrecadado com as contribuições nem de longe se aproximava das despesas com os inativos e pensionistas, gerando um déficit para o Tesouro dos entes públicos. Quanto às pensões, que até a Constituição da República de 1988 eram de responsabilidade de institutos criados para esse fim, contemplando apenas os dependentes de seus segurados falecidos, passaram a ser um direito assegurado aos dependentes de todos os servidores, com valor correspondente à totalidade dos vencimentos ou dos proventos do servidor falecido. Além disso, devido a rápidas mudanças demográficas, a população do Brasil já não é tão jovem quanto antigamente. O aumento da expectativa de vida acarretou uma acentuada elevação numérica da população mais idosa, e, no setor público, o número de servidores inativos, a cada dia, aproxima-se mais do número daqueles em atividade. Alguns outros fatores já vinham colaborando, também, ao longo do tempo, para que a situação se tornasse insustentável e uma ampla reforma da previdência do setor público se fizesse necessária, o que veio a ocorrer com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98. A partir daí, além de novas regras relativas às aposentadorias e pensões, o caráter contributivo do sistema tornou- se obrigatório, e ficou estabelecida a necessidade de adoção de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Os requisitos para a aposentadoria sofreram também alterações, tais como a exigência de idade mínima, além do tempo de contribuição; a necessidade de comprovação de pelo menos dez anos de serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e a vedação de contagem de tempo de contribuição fictício. Foram estabelecidas regras de transição de um regime para o outro, às quais estão sujeitos todos os que já se encontravam no serviço público na data de promulgação da Emenda nº 20, aplicando- se integralmente o novo regime aos que vierem a integrar os quadros da administração pública a partir de então. Embora a complexidade e a amplitude das mudanças sofridas pelo sistema previdenciário do setor público dificultem a adequação das legislações estaduais e municipais à nova ordem constitucional e legal, o descumprimento do disposto na legislação federal vem acarretando para os entes da Federação pesadas sanções. É imperioso, portanto, que Minas Gerais institua, com urgência, seu sistema de previdência social nos moldes previstos. Ao analisar o Projeto de Lei Complementar nº 48/2001, inicialmente, voltamos nossa atenção para a competência do Estado membro para legislar sobre a matéria e para as normas que versam sobre a iniciativa legislativa quanto a projetos de tal natureza. A Constituição da República estabelece, no inciso XII do art. 24, que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre previdência social, e o § 1º do mesmo artigo determina que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, enquanto o § 2º esclarece que tal competência da União não exclui a competência suplementar dos Estados. A Lei Federal nº 9.717, de 27/11/98, dispõe sobre normas gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. Essa lei determina que os regimes próprios deverão ser organizados com base em normas gerais de contabilidade e atuária de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial e faculta, também, aos entes da Federação a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos com finalidade previdenciária. Por se tratar de lei de diretrizes gerais, tanto os regimes próprios quanto os fundos previdenciários deverão obedecer aos critérios nela estabelecidos. Claro está, portanto, que o Estado membro não apenas pode como deve legislar sobre o assunto. Quanto à iniciativa legislativa, é na Constituição do Estado que vamos encontrar o parâmetro necessário. O art. 66, III, “c”, determina ser matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado o regime jurídico único dos servidores públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, incluídos o provimento de cargo, a estabilidade e a aposentadoria. Assim sendo, verificamos que a proposição obedece aos ditames constitucionais relativos a competência e iniciativa legislativa. Ao fixar os lineamentos para a reforma do sistema previdenciário do Estado, o Chefe do Poder Executivo optou por criar um fundo, denominado FUNPEMG, a ser gerido pelo IPSEMG, que abrigará os servidores efetivos que ingressarem no serviço público estadual após 31/12/2001. Os atuais servidores e os que ingressarem no serviço público estadual até aquela data permanecem ligados ao Tesouro, ao qual serão vertidas suas contribuições e do qual receberão seus benefícios. É a título de pagamento da dívida do Estado com o IPSEMG que os cofres públicos assumirão o compromisso do pagamento das pensões atualmente existentes e daquelas que vierem a ser geradas pelos atuais servidores. Os servidores não efetivos cuja situação se encontra “sub judice” em virtude de mandado de segurança impetrado pelo Estado foram colocados em grupo distinto dos demais, visto que a eles se aplicam as regras do Regime Geral de Previdência Social. É importante ressaltar que alguns pontos da proposição foram objeto de nossa maior atenção, como a questão da contribuição dos inativos, que é bastante polêmica, a obrigatoriedade da contribuição para a saúde e a inexistência dos Conselhos de Administração e Fiscal na estrutura administrativa superior do FUNPEMG. Optamos por deixar a cargo da Comissão de Administração Pública a decisão quanto a tais assuntos, por entendermos que, tratando-se de um sistema complexo, a previdência do Estado deve ser analisada como um todo, sob a ótica do direito administrativo, do interesse dos servidores e do Estado. As alterações necessárias certamente serão feitas pela citada Comissão, atendendo aos critérios mencionados. Além disso, os princípios constitucionais e legais a que a administração pública está sujeita não serão, certamente, desprezados. Conclusão Pelo exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 48/2001. Sala das Comissões, 18 de dezembro de 2001. Geraldo Rezende, Presidente - Eduardo Hermeto, relator - Márcio Kangussu - Ambrósio Pinto.