Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 5.103/2018

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do deputado Durval Ângelo, a proposição em epígrafe “disciplina a promoção, o fomento e o incentivo do audiovisual no âmbito do Estado.”.

Publicado no Diário do Legislativo de 19/4/2018, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Cultura.

Cumpre-nos, preliminarmente, examinar a proposição nos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.

Fundamentação

A proposição em análise estabelece diretrizes para a atuação do Estado no tocante à promoção, ao fomento e ao incentivo da cadeia produtiva do audiovisual. Além disso, ela dispõe sobre regras gerais para o funcionamento do Programa de Desenvolvimento do Audiovisual Mineiro – Prodam.

O art. 2º do projeto de lei enumera os princípios que devem ser observados para essa atuação estatal e o art. 3º os seus objetivos. O art. 4º define o conceito de cadeia produtiva e conceitua, para os fins do projeto, os termos desenvolvimento de obra audiovisual, produção, finalização, distribuição, difusão, exibição, preservação, formação, pesquisa e publicação.

Os arts. 5º a 7º da proposição estabelecem regras para o Prodam e suas ações.

Passemos à análise jurídica da matéria, nos limites próprios a atuação desta comissão.

Trata-se de tema afeto à cultura e à proteção do patrimônio cultural e artístico, que, de acordo com o art. 24, incisos VII e IX, da Constituição da República, são matérias de competência legislativa concorrente da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Verifica-se, ainda, que não há lei federal sobre o conteúdo proposto no projeto em questão, e, conforme dispõe o § 3º do art. 24, “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades”.

O Estado de Minas Gerais, no tocante à distribuição de competência legislativa da Federação, pode legislar sobre as diretrizes para a atuação do Estado no tocante à promoção, ao fomento e ao incentivo da cadeia produtiva do audiovisual. Além disso, o objeto do projeto de lei não se encontra entre aqueles de iniciativa privativa, indicados no art. 66 da Constituição Estadual.

Apesar dessa competência, há um óbice jurídico-constitucional para a tramitação dos arts. 5º a 7º do projeto. Lei de iniciativa parlamentar não pode instituir ou estabelecer regras específicas para um programa de governo, como as dispostas neste projeto de lei em relação ao Prodam. A criação de um programa de governo destinado à efetivação de uma política pública está inserida na competência material do Estado. O Poder Executivo possui a competência para instituir esse tipo de programa, prescindindo, obviamente, de autorização para tal.

Projeto de lei, ainda que de iniciativa de parlamentar, pode fixar diretrizes de políticas públicas estaduais, mas não se admite que a proposição entre em detalhes ou disponha sobre programas decorrentes dessa política. Reconhecer os limites em que a legislação, sobretudo quando decorrente de proposições de iniciativa parlamentar, pode disciplinar uma determinada política pública importa em reconhecer, em cada caso, o ponto de equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo. Afinal, retirar do Parlamento a possibilidade de fixar balizas que orientam, de forma genérica, as políticas governamentais significa admitir que o Poder Executivo as formula e as implementa como bem entende, provocando um desequilíbrio entre os Poderes do Estado, em ofensa ao disposto no art. 2º da Constituição da República. Cabe ao Parlamento fixar tais balizas, permanecendo a cargo do Poder Executivo definir a melhor forma de implementá-las.

Lembramos que o Supremo Tribunal Federal, reafirmando que o nosso sistema jurídico se baseia no princípio da separação dos Poderes e que cada Poder tem funções e prerrogativas próprias, definidas pela Constituição Federal, decidiu que apenas os programas previstos na Constituição, bem como os que impliquem investimentos ou despesas para ente da Federação, necessariamente inseridos nos seus respectivos orçamentos, devem ser submetidos ao Legislativo. Trata-se, no caso, da Questão de Ordem na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 224 (ADIQO 224/RJ), que decidiu não ser pertinente a edição de lei específica criando programa ou ações, ressalvados os casos expressamente previstos na Constituição, conforme o disposto em seus arts. 48, IV, e 165, §§ 1º e 4º. Dessa forma, com exceção das hipóteses citadas, nenhum plano ou programa deve ser submetido pelo Poder Executivo ao Parlamento, seja porque muitos deles são atividades típicas da administração, seja porque restaria inviabilizado o exercício das funções daquele Poder.

Não obstante, essa imprecisão técnica é passível de retificação, pois, na verdade, o que se pretende é o estabelecimento de mais uma diretriz para atuação do Estado na promoção, fomento e incentivo da cadeia produtiva do audiovisual. É importante destacar que as diretrizes constantes no projeto compõem, no seu conjunto, uma Política de Desenvolvimento do Audiovisual de Minas Gerais. Por isso, esta comissão sugere a Emenda nº 1, apresentada ao final deste parecer.

Outras questões relacionadas à adequação conceitual e de técnica legislativa do projeto serão objeto de análise da Comissão de Cultura.

Conclusão

Com base no exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 5.103/2018 com a Emenda nº 1, apresentada a seguir.

EMENDA Nº 1

Suprimam-se os arts. 5º, 6º e 7º e dê-se ao art. 1º a seguinte redação:

“Art. 1º – Fica instituída a Política de Desenvolvimento do Audiovisual de Minas Gerais, destinada à promoção, ao fomento e ao incentivo à cadeia produtiva do audiovisual.”

Sala das Comissões, 14 de novembro de 2018.

Hely Tarqüínio, presidente – André Quintão, relator – Sargento Rodrigues – Ulysses Gomes.