Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.903/2022

Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia

Relatório

De autoria do deputado Zé Guilherme, o projeto de lei em epígrafe altera a Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios.

A proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Educação, Ciência e Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. A primeira comissão concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do projeto, na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou.

Vem agora a matéria a esta comissão para, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, VI, “a”, do Regimento Interno, receber parecer quanto ao mérito.

Por semelhança de objeto, foi anexado à proposição, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno, o Projeto de Lei nº 4.100, de 2022, de autoria da deputada Beatriz Cerqueira.

Fundamentação

A proposição em análise visa alterar a Lei nº 18.030, de 12/1/2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios, de forma a promover ajustes nos valores percentuais entre critérios, com a finalidade precípua de atender o disposto na Emenda nº 108, de 2020, à Constituição Federal.

Conforme a redação dada aos incisos do parágrafo único do art. 158 pela Emenda nº 108, que trata das parcelas de receita do ICMS pertencentes aos municípios e distribuídas conforme o que dispuser lei estadual, deve ser observada obrigatoriamente a distribuição de, no mínimo, 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos. O art. 3º da Emenda nº 108 estabeleceu que os Estados teriam prazo de 2 anos, contado da data de promulgação da emenda, para aprovar lei estadual que atenda aos novos requisitos estabelecidos. Somente Minas Gerais não cumpriu o prazo determinado para a aprovação da norma, o que impossibilitou aos municípios se habilitarem ao recebimento dos recursos no primeiro ano de distribuição da complementação valor aluno ano por resultados – VAAR –. que distribui recursos adicionais às redes que cumprirem as condicionalidades de melhoria de gestão e alcançarem evolução dos indicadores de atendimento e de melhoria de aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica Tal fato reforça a urgência e relevância da apreciação da matéria em apreço por esta Casa.

A elevação do valor percentual destinado ao critério Educação pela Lei nº 18.030, de 2009, que o projeto em estudo visa implementar conforme determinação da Emenda nº 108, decorre da nova legislação que tornou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – instrumento permanente de financiamento da educação básica: a Lei nº 14.113, de 25/12/2020, que, entre diversas alterações, diversificou as modalidades e elevou os percentuais de complementação dos recursos do Fundeb por parte da União.

A complementação da União, nos termos do art. 5º da Lei nº 14.113, potencializou os mecanismos redistributivos do Fundeb, instituindo, além da complementação do valor anual mínimo por aluno em cada fundo estadual, criada na lei anterior de regulamentação do Fundeb – Lei nº 11.494, de 2007 –, duas modalidades de complementação: a designada complementação valor anual por aluno total – VAAT –, destinada a cada rede pública de ensino estadual ou municipal que não atingir o valor por aluno definido nacionalmente; e a complementação VAAR, já definida anteriormente. Essa última modalidade de complementação foi concebida para estimular os gestores das redes públicas de ensino a aprimorar a qualidade da oferta de educação básica, desafio que se coloca à frente da política de educação após os avanços da universalização da educação obrigatória, alavancados a partir da instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef –, criado em 1996, e, posteriormente, pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb –, em 2007, que ampliou o percentual de impostos e transferências reservados aos fundos e ampliou seu alcance para toda a educação básica.

Uma das condicionalidades estabelecidas pelo art. 14 da Lei nº 14.113, de 2020, para que estados e municípios adquiram o direito à percepção dos recursos da complementação VAAR, é a instituição do regime de colaboração entre esses entes federados, formalizado na legislação estadual que trata da distribuição da receita do ICMS pertencente aos municípios.

De acordo com a lei vigente no Estado – Lei nº 18.030, de 2009 –, o percentual reservado ao critério Educação é de 2% da cota-parte do ICMS a ser distribuída aos municípios. Para que o município tenha direito a receber recursos provenientes desse critério, deve alcançar pelo menos 90% da sua capacidade mínima de atendimento, correspondente à relação entre o valor correspondente a 25% dos impostos e transferências percebidos pelo município para aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE – e o valor relativo ao custo-aluno, fixado pela Secretaria de Estado de Educação para cada exercício. A fixação do valor do custo-aluno considera a relação entre o somatório da receita destinada à MDE para todos os municípios e o total de alunos matriculados nas redes estadual e municipal de ensino.

O estudo “Avaliação do impacto da lei do ICMS solidário”, publicado em 2016 por esta Casa, já apontava a necessidade de ajuste na composição do critério Educação na Lei nº 18.030, de 2009, tendo em vista que a mensuração da capacidade de atendimento das redes de ensino conforme a fórmula adotada revelou baixa influência do critério no incremento em despesas com educação entre os municípios de maneira geral. Tampouco pesou sobre a melhoria da oferta dos níveis educacionais sob a competência dos municípios, que seria um dos seus pilares. Em face das diversas mudanças observadas nos cenários da política de educação, o critério tornou-se obsoleto, levando à reflexão sobre a necessidade de sua reformulação, inclusive por meio da inserção de componente que possa medir o esforço do município no aprimoramento da qualidade do ensino.

Nesse sentido, a par de promover a adequação do critério Educação aos ditames da Emenda Constitucional nº 108 e, consequentemente, da Lei nº 14.113, sua reformulação, conforme proposto pelo projeto em análise, é tempestiva, uma vez que a revisão do critério é medida recomendável para que os recursos da distribuição da parcela do ICMS devida aos municípios possam intervir positivamente nas políticas públicas de educação a seu cargo.

A Comissão de Constituição e Justiça, “visando minimizar o impacto da alteração que se faz necessária e no intuito de que a alteração na participação das diversas regiões do Estado seja mais uniforme, sem perder de vista o preceito de redução das desigualdades sociais e regionais previstos na Constituição da República, bem ainda para adequar os critérios à realidade atual”, propôs alterações ao projeto original por meio do Substitutivo nº 1.

A priori, entendemos que se afasta das competências regimentais desta comissão a análise do mérito quanto à realocação dos valores percentuais para os demais critérios integrantes da Lei nº 18.030, proposta pela comissão precedente, razão pela qual consideramos que as devidas ponderações a respeito do tema serão tecidas de maneira mais apropriada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Quanto à definição do critério Educação, nos termos da proposição em estudo, entendemos que ela de fato capta a essência do texto aprovado para o novo inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal. Porém, a ausência de aprofundamento tanto no nível conceitual das variáveis envolvidas no cálculo do novo índice proposto, como no quantum a ser atribuído a cada uma, com as respectivas formas de ponderação, pode prejudicar a clareza da futura lei, possibilitando ainda uma extensa margem de discricionariedade para a elaboração dos respectivos regulamentos.

O Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, corrige essa falha ao definir os componentes da fórmula do Índice de Educação do Município em harmonia com a Constituição Federal e as normas que regulamentam a complementação VAAR dos recursos do Fundeb, estabelecendo a proporcionalidade a ser considerada na divisão do montante dos recursos do critério Educação entre índices de desempenho, taxas de rendimento, níveis de atendimento educacional e situação da gestão escolar, utilizando conceitos de forma alinhada à metodologia adotada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep. Por tais razões somos favoráveis ao encaminhamento da matéria dado pelo Substitutivo nº l, da Comissão de Constituição e Justiça, com alguns acréscimos e alterações que julgamos necessário ao aprimoramento da proposição, o que fazemos por meio da apresentação do Substitutivo nº 2.

Conforme a Decisão Normativa da Presidência nº 12, de 2003, esta comissão deve opinar também sobre a proposição anexada, o Projeto de Lei nº 4.100, de 2022, que “estabelece a repartição do percentual mínimo de 10% (dez por cento) do ICMS Educacional pertencente aos municípios de que trata o inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e dá outras providências”. Consideramos que os argumentos expostos neste parecer ratificam, em essência, os objetivos do projeto anexado.

Conclusão

Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei n° 3.903/2022, no 1° turno, na forma do Substitutivo nº 2, apresentado a seguir.

SUBSTITUTIVO Nº 2

Altera a Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – O art. 2º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 2º – Os valores decorrentes da aplicação dos percentuais relativos ao critério educação, de que trata o inciso V do art. 1º, serão distribuídos aos municípios com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos, nos termos do inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição da República.

§ 1º – A distribuição aos municípios dos valores a que refere o caput será referenciada no Índice de Educação do município, calculado na forma do Anexo III desta lei, observada a seguinte proporção:

I – parcela de 50% (cinquenta por cento) do total para os municípios com base no Índice de Desempenho Escolar e de Participação, apurado conforme os resultados das avaliações externas de desempenho dos estudantes do 2º, 5º e 9º ano do ensino fundamental da Rede Municipal ponderado pelas taxas de participação nessas avaliações, pelos indicadores de nível socioeconômico dos estudantes e por indicador sintético que considere as desigualdades dos diferentes grupos raciais, estudantes com deficiência e estudantes de escolas urbanas e do campo.

II – parcela de 20% (vinte por cento) do total para os municípios com base na redução da desigualdade entre estudantes negros e não negros no Indicador de Equidade de Trajetórias Educacionais, composto pelas taxas de aprovação, abandono e distorção idade-série dos estudantes.

III – parcela de 15% (quinze por cento) do total para os municípios com base no Índice de Atendimento Educacional, apurado conforme a taxa de atendimento educacional nos níveis e modalidades de ensino de responsabilidade do município, e no percentual de educação em tempo integral; educação inclusiva; educação do campo; educação quilombola; educação indígena, e educação de jovens e adultos.

IV– parcela de 15% (quinze por cento) do total para os municípios com base no Índice de Gestão Escolar, apurado conforme os dados do censo escolar e indicadores pertinentes que considerem a infraestrutura escolar, os recursos de acessibilidade, a formação dos profissionais de educação e a efetividade da gestão democrática das escolas.

§ 2º – Para os efeitos da distribuição a que se refere o inciso I do § 1º, o nível socioeconômico dos estudantes será mensurado por meio de questionário, definido nos termos do regulamento, a ser aplicado aos participantes das avaliações externas de que trata o referido inciso, prevendo-se a publicação dos dados consolidados por município.

§ 3º – O Índice de Desempenho Escolar e de Participação de que trata o inciso I do § 1º computará a melhoria de aprendizagem observada entre dois ciclos de avaliação;

§ 4º – Os índices de participação de cada município serão apurados relativamente aos dados do ano civil imediatamente anterior, calculados de acordo com o Anexo III desta lei e publicados pela Fundação João Pinheiro até o dia 31 de agosto de cada ano, com base em dados fornecidos pela Secretaria de Estado de Educação.”.

Art. 2º – Acrescente à Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, o seguinte art. 2º-A:

“Art. 2º-A – O Estado procederá o acompanhamento e monitoramento do Índice de Educação do Município, por meio de instância participativa, paritária e permanente que inclua em sua composição a representação:

I – dos órgãos gestores da educação no Estado;

II – das administrações municipais;

III – dos dirigentes municipais de educação;

III – do sindicato dos trabalhadores em educação;

IV – dos órgãos de fiscalização e controle externo do Estado.

Parágrafo único – O regulamento estabelecerá as instituições integrantes da instância referida no “caput” e sua forma de funcionamento.”.

Art. 3º – O Anexo I da Lei nº 18.030, de 2009, passa a vigorar na forma do Anexo I desta lei.

Art. 4º – O Anexo III da Lei nº 18.030, de 2009, passa a vigorar na forma do Anexo II desta lei.

Art. 5º – Ficam revogados os incisos II, III, IX, X e XVIII do art. 1º e os arts. 5º e 11 da Lei nº 18.030, de 2009.

Art. 6º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro do ano subsequente a sua publicação, para fins de distribuição dos recursos.

ANEXO I

(a que se refere o art. 2º da Lei nº ..., de ... de ... de 2023)

“ANEXO I

(a que se refere o art. 1º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009.)

CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO	PERCENTUAIS
VAF (art. 1º, I)	74,18
População dos 50 Municípios mais populosos (art. 1º, IV)	2,00
Educação (art. 1º, V)	10,00
Produção de Alimentos (art. 1º, VI)	1,00
Patrimônio Cultural (art. 1º, VII)	1,00
Meio Ambiente – Unidades Conservação (art. 1º, VIII)	0,5
Meio Ambiente – Saneamento (art. 1º, VIII)	0,5
Meio Ambiente – Mata Seca (art. 1º, VIII)	0,1
Cota Mínima (art. 1º, XI)	1,15
Municípios Mineradores (art. 1º, XII)	0,01
Recursos Hídricos (art. 1º, XIII)	0,25
Municípios-sede de Estabelecimentos Penitenciários (art. 1º, XIV)	0,20
Esportes (art. 1º, XV)	0,20
Turismo (art. 1º, XVI)	0,20
ICMS Solidário (art. 1º, XVII)	8,71
TOTAL	100,00.

”

ANEXO II

(a que se refere o art. 3º da Lei nº ..., de ... de ... de 2023)

“ANEXO III

(a que se referem os §§ 1º e 3º do art. 2º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009)

Índice de Educação – IE

IE = IQEi

______

∑ IQEi

considerando-se:

I – IQEi = (IRAPi x 0,5) + (IREi x 0,2) + (IAEi x 0,15) + (IGEi x 0,15)

onde:

a) IQEi é o Índice de Qualidade de Educação do Município;

b) IRAPi é o Índice de Desempenho Escolar e de Participação;

c) IREi é o Índice de Rendimento Escolar;

d) IAEi é o Índice de Atendimento Educacional;

e) IGE é o Índice de Gestão Escolar;

II – ∑ IQEi é o somatório do IQEi para todos os Municípios.

”

Sala das Comissões, 17 de agosto de 2023.

Beatriz Cerqueira, presidenta – Macaé Evaristo, relatora – Rodrigo Lopes – Lohanna.