Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 2.446/2011

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do Governador do Estado e encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem nº 114/2011, o projeto de lei em epígrafe cria o Fundo de Erradicação da Miséria – FEM.

Publicada no “Diário do Legislativo” em 21/9/2011, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Vem a matéria, preliminarmente, a esta Comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, II, “a”, do Regimento Interno.

Fundamentação

A criação do Fundo de Erradicação da Miséria – FEM – tem como objetivo viabilizar o custeio de programas e ações sociais de erradicação da miséria e da extrema pobreza, prioritariamente os que visem a melhorar as condições de formação profissional, habitação, saneamento básico e acesso à água, prestar assistência social, promover a melhoria do padrão de vida, gerar novas oportunidades de trabalho e emprego e reforçar a renda familiar.

O art. 2º da proposição regulamenta os recursos que constituirão o Fundo, apresentando um rol exemplificativo de fontes de receita para sua manutenção, tais como dotações orçamentárias estaduais, doações de qualquer natureza, auxílios e contribuições, entre outras.

Em seu art. 4º, a proposição estabelece os possíveis beneficiários dos programas e ações sociais financiados pelo Fundo, entre eles famílias cuja renda “per capita” não alcance o valor definido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome como limite para a extrema pobreza, famílias que estejam em situação de privação social devidamente identificadas pelo programa Porta a Porta, pessoas em situação de extrema pobreza, entidades da administração pública estadual e órgãos ou entidades municipais.

Em seus arts. 5º a 7º, a proposição define, respectivamente, os administradores do Fundo, os integrantes do grupo coordenador e seu gestor e o agente financeiro.

Por fim, em seu art. 8º, há a definição dos agentes executores do Fundo, prevendo-se expressamente, em seu § 2º, a vedação da remuneração por tais atividades.

Feito um breve relato sobre a proposição, passamos a analisá-la sob o aspecto jurídico.

Não obstante a intervenção governamental para a superação da pobreza, que nos últimos anos possibilitou a 28 milhões de brasileiros saírem da pobreza absoluta e a 36 milhões, ingressarem na classe média, há ainda no País cerca de 16 milhões de pessoas que permanecem na pobreza extrema. Esse contingente da população necessita de ações e programas governamentais para que possam sair dessa situação desumana.

Nos termos do art. 23, inciso IX, da Constituição Federal, é da competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o combate às causas da pobreza e aos fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.

A criação do FEM possui exatamente o objetivo de trazer eficiência às medidas estatais que objetivam o cumprimento da competência acima descrita, já que viabiliza o destaque de recursos e a vinculação de sua aplicação ao financiamento de ações e programas voltados para a assistência social de erradicação da miséria.

Nos termos do inciso XII do art. 2º da Constituição do Estado, acrescido pela Emenda à Constituição nº 86, de 2011, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais estão entre os objetivos prioritários do Estado.

Especialmente sobre os fundos de combate à pobreza, há tratamento constitucional expresso no art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT -, trazido pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000, que estabelece para os Estados, Distrito Federal e Municípios o dever de criá-los em suas esferas através dos recursos especificados no referido artigo, bem como de outros que vierem a ser destinados por lei, devendo os fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil.

O § 1º do art. 82 do ADCT estabelece que, para o financiamento dos fundos estaduais de combate à pobreza, poderá ser criado pelo respectivo ente federativo o adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS - incidente sobre os produtos e serviços supérfluos, nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre esse percentual, o disposto no art. 158, IV, do mesmo Diploma.

De forma a viabilizar a citada fonte de recursos para o FEM, tramita nesta Casa Legislativa o Projeto de Lei nº 2.447/2011, que possui como um de seus objetivos exatamente o acréscimo de dois pontos percentuais nas alíquotas previstas para as operações internas com bebidas alcoólicas (exceto aguardente de cana ou de melaço), com cervejas sem álcool, com cigarros e produtos de tabacaria e com armas, até 31/12/2015, vinculando-se tal receita integralmente ao Fundo.

Frise-se que, no âmbito federal, a própria Emenda Constitucional nº 31, de 2000, instituiu o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, que se encontra regulamentado pela Lei Complementar Federal nº 111, de 2001.

Vale lembrar que o fundo especial – espécie da qual o FEM é um exemplo – consiste em um produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços. A sua criação, além de ter sido exigida pelo art. 82 do ADCT, é nitidamente matéria de direito financeiro, assunto este que se encontra inserido no art. 24, inciso I, da Constituição Federal.

Sendo assim, a criação de fundos especiais, por ser matéria de direito financeiro, encontra-se dentro das atribuições legislativas estaduais, constituindo-se como competência concorrente entre a União e os Estados membros. Assim, cabe à União editar as normas gerais e aos Estados membros, suplementá-las, nos termos do § 2º do art. 24 da Constituição Federal.

No exercício de sua competência legislativa, a União editou a Lei nº 4.320, de 1964, que traz normas gerais sobre direito financeiro, sendo que seus arts. 71 a 74 tratam especificamente das regras gerais de criação de fundos.

Por sua vez, o Estado, no exercício de sua competência legislativa suplementar, editou a Lei Complementar nº 91, de 2006, que dispõe exatamente sobre a instituição, gestão e extinção de fundos estaduais.

Dessa forma, sob o aspecto formal da competência legislativa, não há óbice à tramitação da proposição, inexistindo também vício de iniciativa por se tratar de matéria que pode ser deflagrada pelo Chefe do Poder Executivo.

Correta também é a adoção do processo legislativo ordinário, visto que, inexistindo previsão expressa nas Constituições Federal e Estadual de que a instituição de fundos deva ser veiculada por meio de lei complementar, não há que exigir o processo legislativo especial. Ainda que no âmbito federal o Fundo de Combate à Pobreza tenha sido criado mediante emenda à Constituição e regulamentado por lei complementar, não há previsão constitucional de que tal assunto, no âmbito estadual, também só possa ser regido por emenda à Constituição e lei complementar estadual.

Pelo contrário, a Lei Federal nº 4.320, de 1964, em seu art. 71, e a Lei Complementar nº 91, de 2006, em seu art. 2º, estabelecem expressamente que a instituição de fundos se dará mediante lei, não se exigindo emenda à Constituição nem lei complementar para tanto.

Quanto ao mérito, a proposição não conflita com a legislação federal, estando em compatibilidade com a Lei nº 4.320, de 1964.

É necessário, agora, analisar se o projeto encontra-se de acordo com as disposições da Lei Complementar nº 91, de 2006.

Inicialmente, destacamos que o parágrafo único do art. 2º dessa lei exige expressamente que o projeto de lei referente à criação de fundo seja acompanhado de justificação de seu interesse público e de demonstração de sua viabilidade técnica e financeira.

Por meio do Ofício nº 844, de 2011, o Secretário de Estado de Fazenda esclarece que entre as receitas do FEM figura o produto da arrecadação do adicional de alíquota do ICMS objeto do Projeto de Lei nº 2.447/2011, estimando-se arrecadação de R$200.000.000,00 por ano. Esclarece ainda que, por constituir o FEM fundo de natureza programática, ou seja, cuja execução financeira se limita aos valores constantes dos orçamentos anuais, sua viabilidade estaria assegurada. Portanto, foi observada a exigência legal em questão.

Quanto aos recursos que compõem o FEM, entendemos serem necessárias duas alterações no art. 2º do projeto em tela. A primeira delas refere-se à redação de seu inciso I. De acordo com a redação originária, toda a renda líquida de extrações especiais passaria a ser vinculada ao FEM. Contudo, há leis anteriores que apontam as extrações especiais como fonte de recursos de outros fundos. A sugestão de alteração permite que se mantenham as extrações como fonte de receita dos fundos existentes e que o Poder Executivo crie extrações especiais para atender às finalidades do FEM.

A segunda alteração sugerida é o acréscimo do § 4º ao art. 2º, no qual se prevê expressamente a possibilidade da aplicação financeira das disponibilidades temporárias do Fundo em operações ativas, de modo a preservá-las contra eventual perda de poder aquisitivo da moeda. Tal alteração se faz necessária visto que a proposição originária é omissa quanto a esse ponto e que o art. 4º, inciso V, da Lei Complementar nº 91 exige que a forma de remuneração das disponibilidades temporárias dos fundos seja prevista nas leis que os instituírem.

Quanto às funções atribuídas pela proposição ao FEM, entendemos que elas se encontram em compatibilidade com o disposto no inciso I do art. 3º da lei complementar citada, por terem natureza programática, sendo destinadas à execução de programas e ações sociais de erradicação da miséria e da extrema pobreza.

Contudo, sugerimos a alteração dos incisos desse artigo com o objetivo de conferir maior clareza ao alcance das medidas a serem financiadas com recursos do FEM. Destaque-se que incluímos a finalidade de se assegurar alimentação adequada, uma vez que esta consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras da saúde que respeitem a diversidade cultural e sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.

Em respeito ao art. 4º da Lei Complementar nº 91, a proposição traz expressamente as funções e objetivos do Fundo, sua forma de operação, incluindo os requisitos para a concessão de financiamentos ou para a liberação de recursos, seu prazo de duração, a origem dos recursos que o compõem e a indicação de seus beneficiários e administradores.

Especificamente quanto aos beneficiários dos programas e ações, entendemos que o art. 4º da proposição merece reformulação em sua redação de forma a ampliar os possíveis beneficiários.

O substitutivo apresentado aperfeiçoa a definição dos beneficiários dos programas e ações que podem vir a receber recursos do FEM. São esses beneficiários famílias em situação de extrema pobreza ou em situação de privação social identificadas pela aplicação dos critérios do Índice de Pobreza Multidimensional do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD -, especialmente aquelas já identificadas pelo Projeto Porta a Porta, do Programa Travessia, e pessoas naturais que se encontrem em situação de extrema pobreza.

Quanto aos Municípios, órgãos e entidades da administração pública estadual e municipal, optou-se por retirá-los do rol dos beneficiários dos programas e ações financiados pelo FEM para elegê-los como possíveis destinatários dos recursos do próprio Fundo, estabelecendo-se os critérios para que venham a recebê-los.

A viabilidade de esses órgãos e entes receberem recursos do FEM foi vinculada à condição de estes serem destinados a programas e ações que atendam às finalidades dispostas no art. 3º da proposição e de sua destinação ser feita mediante convênios ou de fundo a fundo, condicionada a liberação dos recursos à aprovação do grupo coordenador.

A proposição também se compatibiliza com as exigências dos arts. 6º e 7º da Lei Complementar nº 91 quanto à definição dos administradores dos fundos. As funções de gestor, agente executor e agente financeiro e o grupo coordenador foram definidos de forma adequada, compatibilizando-se com as regras estabelecidas pelos dispositivos legais acima especificados. Por meio da previsão contida no § 3º do art. 5º da proposição, também foi formalmente atendida a exigência, contida no art. 82 do ADCT, de que a gestão de fundos de combate à pobreza seja realizada por entidades que contem com a participação da sociedade civil.

Contudo, entendemos que a participação da sociedade civil na gestão do FEM deve se dar de forma mais efetiva, com maior possibilidade de interferência e controle de suas atividades, e não, apenas formalmente. Por isso, sugere-se a participação de representantes da sociedade civil que integrem os seguintes conselhos: Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável, Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável do Estado de Minas Gerais, Conselho Estadual de Desenvolvimento Regional e Política Urbana e Conselho Estadual de Economia Popular Solidária.

Justifica a previsão da participação de integrantes do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável a análise dos dados estatísticos da população atingida pela situação de extrema pobreza, visto que 40% dela se encontra na faixa etária de até 14 anos e 47% vive na área rural. Sendo assim, é evidente a importância da participação de tais Conselhos na gestão e fiscalização do FEM. Por sua vez, as temáticas discutidas nas áreas de segurança alimentar e nutricional, de desenvolvimento regional e política urbana e de economia popular são também de extrema relevância para a implementação de políticas de erradicação da miséria, o que justifica a participação de integrantes dos respectivos conselhos estaduais.

Entendemos também ser necessária a participação da Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento para atender às finalidades do FEM no que toca à atuação dessa Pasta, especialmente no que diz respeito ao direito da população a alimentação adequada.

Sugerimos também a participação da Assembleia Legislativa no grupo coordenador com o objetivo de democratizar suas decisões e inserir o Poder Legislativo na política de combate à miséria no Estado.

A previsão contida no § 3º do art. 9º da proposição, que permite a destinação de recursos do FEM para atender às despesas com pessoal ou custeio dos órgãos ou entidades que atuem como seus agentes administradores, encontra respaldo no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 91, que traz tal permissão especificamente para os fundos que exerçam função programática.

Por fim, com relação à data da extinção do FEM, propomos sua alteração para o dia 31/12/2030, de forma a compatibilizar sua duração com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI -, que impõe objetivos e metas a serem cumpridas pelo Estado até 2030.

Conclusão

Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.446/2011 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir redigido.

SUBSTITUTIVO N° 1

Cria o Fundo de Erradicação da Miséria – FEM.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º - Fica criado o Fundo de Erradicação da Miséria – FEM –, de função programática, com o objetivo de custear programas e ações sociais de erradicação da pobreza e da extrema pobreza.

Parágrafo único - Os critérios definidores de pobreza e extrema pobreza serão estabelecidos em regulamento.

Art. 2º - Constituem recursos do FEM:

I – os originários da renda líquida de concursos de prognósticos referentes às extrações especiais vinculadas às finalidades previstas no art. 3º desta lei que vierem a ser realizadas pelo Poder Executivo;

II – as dotações consignadas no orçamento do Estado e créditos adicionais;

III – as transferências orçamentárias provenientes de outras entidades públicas;

IV – as doações, de qualquer natureza, de pessoa física ou jurídica, nacional ou estrangeira;

V – os auxílios e contribuições que lhe forem destinados;

VI – os recursos provenientes de operações de crédito internas ou externas de que o Estado seja mutuário;

VII – o resultado da aplicação do disposto no § 1º do art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República, na forma da legislação estadual específica;

VIII – outros recursos.

§ 1º – Na hipótese de extinção do FEM, seu patrimônio será revertido ao Tesouro Estadual, na forma de regulamento.

§ 2º – O FEM transferirá ao Tesouro Estadual recursos para pagamento de serviço e amortização da dívida de operação de crédito contraída pelo Estado e destinada ao FEM, na forma a ser definida em regulamento.

§ 3º – As disponibilidades temporárias de caixa do FEM observarão o princípio da unidade de tesouraria, de que trata o art. 56 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964.

§ 4º – Fica autorizada a aplicação financeira das disponibilidades temporárias do Fundo em operações ativas, de modo a preservá-las contra eventual perda de poder aquisitivo da moeda.

Art. 3º – Os recursos do FEM serão aplicados prioritariamente em programas e ações que possuam as seguintes finalidades:

I – enfrentar as situações de pobreza e de desigualdade;

II – promover a proteção social por meio dos serviços e benefícios socioassistenciais no âmbito da política de assistência social;

III – reforçar a renda das famílias;

IV – assegurar o direito a alimentação adequada;

V – melhorar as condições de habitação, saneamento básico, acesso à água e padrão de vida;

VI – gerar novas oportunidades de trabalho e emprego;

VII – promover a formação profissional.

Art. 4º – Poderão receber recursos do FEM os Municípios e os órgãos e entidades da administração pública estadual e municipal, para aplicação em programas e ações que atendam às finalidades dispostas nos incisos do art. 3º desta lei.

§ 1º – A destinação dos recursos do FEM poderá ocorrer por transferência voluntária amparada por convênio ou por transferência fundo a fundo.

§ 2º – A liberação dos recursos do FEM deverá ser aprovada pelo grupo coordenador, observado o disposto no inciso IV do art. 9º da Lei Complementar nº 91, de 2006, e obedecer às finalidades dos programas a que se vinculam.

§ 3º – A contrapartida a ser exigida dos Municípios, órgãos e entidades a que se refere o “caput” obedecerá, no que couber, aos critérios básicos de contrapartida dos programas e ações realizadas com recursos do FEM.

§ 4º – Os órgãos e entidades da administração pública estadual que recebam recursos do FEM poderão destinar recursos para a despesa com pessoal, nos termos previstos no § 3º do art. 9º desta lei.

§ 5º – Os recursos do FEM serão aplicados preferencialmente nas localidades urbanas e rurais que desenvolvam conjuntamente ou em articulação técnica e institucional programas federais e estaduais de combate à pobreza.

Art. 5º – Os programas e ações que recebam recursos do FEM terão como beneficiários, preferencialmente:

I – famílias cuja renda “per capita” não alcance o valor definidor da situação de pobreza ou que estejam em situação de privação social, especialmente aquelas já identificadas pelo Projeto Porta a Porta, do Programa Travessia;

II – pessoas naturais em situação de pobreza ou extrema pobreza.

Art. 6º – São administradores do FEM:

I – o gestor;

II – o agente executor;

III – o agente financeiro;

IV – o grupo coordenador.

Art. 7º - Integram o grupo coordenador do FEM um representante:

I – da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão;

II – da Secretaria de Estado de Fazenda;

III – da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social;

IV – da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana;

V – da Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego;

VI – da Secretaria de Estado de Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas;

VII – da Secretaria de Estado de Educação;

VIII – da Secretaria de Estado de Saúde;

IX – da Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

X – da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais;

XI – do Gabinete do Secretário de Estado Extraordinário de Regularização Fundiária;

XII – do Conselho Estadual de Assistência Social;

XIII – do Conselho Estadual de Trabalho, Emprego e Geração de Renda;

XIV – do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente;

XV – do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável;

XVI – do Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável do Estado de Minas Gerais;

XVII – do Conselho Estadual de Desenvolvimento Regional e Política Urbana;

XVIII – do Conselho Estadual de Economia Popular Solidária;

XIX – da Assessoria de Articulação, Participação e Parceria Social da Governadoria.

§ 1º – Os membros do grupo coordenador serão designados pelo Governador do Estado, por indicação dos titulares dos órgãos.

§ 2º – A função de membro do grupo coordenador é considerada de relevante interesse público e não será remunerada a nenhum título.

§ 3º – Os membros do grupo coordenador representantes dos Conselhos Estaduais de que tratam os incisos XII a XVIII serão escolhidos entre os representantes da sociedade civil que integrem os respectivos Conselhos.

Art. 8º – O gestor e o agente financeiro do FEM é a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag –, competindo-lhe o exercício das atribuições definidas no art. 8º, nos incisos I a III do art. 9º e no art. 10 da Lei Complementar nº 91, de 19 de janeiro de 2006, e em regulamento.

§ 1º – A Assessoria de Articulação, Participação e Parceria Social da Governadoria prestará assessoramento à Seplag para o exercício das atribuições de que trata o “caput”.

§ 2º – Não será destinada remuneração à Seplag em decorrência do exercício das competências de administração do FEM.

Art. 9º – São agentes executores do FEM:

I – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão;

II – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social;

III – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana;

IV – Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego;

V – Secretaria de Estado de Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas;

VI – Secretaria de Estado de Educação;

VII – Secretaria de Estado de Saúde;

VIII – Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

IX – Gabinete do Secretário de Estado Extraordinário de Regularização Fundiária.

§ 1º – As competências previstas nos incisos I a III do art. 8º da Lei Complementar nº 91, de 2006, serão exercidas isoladamente pelo gestor do FEM, podendo ser atribuída aos demais agentes executores, nos termos de regulamento, a competência prevista no § 2º do art. 9º da Lei Complementar nº 91, de 2006.

§ 2º – Não será atribuída remuneração aos agentes executores do FEM.

§ 3º – Será admitida a destinação de recursos do FEM para despesas com pessoal ou custeio dos órgãos e entidades que atuem como seus agentes administradores, desde que as despesas sejam vinculadas às ações finalísticas de execução de programas e ações sociais contempladas pelo FEM, nos termos do inciso III do art. 5º da Lei Complementar nº 91, de 2006.

Art. 10 – Os demonstrativos financeiros do FEM obedecerão ao disposto na Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, e aos demais atos normativos aplicáveis.

Art. 11 – O gestor do FEM poderá ajustar com os demais agentes executores metas e resultados a serem atingidos na implementação dos objetivos do FEM, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 91, de 2006.

Art. 12 – Normas operacionais e complementares necessárias à execução desta lei serão estabelecidas em regulamento.

Art. 13 – Em caso de irregularidades praticadas pelos órgãos e entidades executores dos programas e ações sociais mencionados no art. 4º desta lei, os infratores estarão sujeitos a sanções administrativas definidas em regulamento, sem prejuízo das responsabilidades civis e penais aplicáveis.

Art. 14 – O FEM extinguir-se-á em 31 de dezembro de 2030.

Art. 15 – Esta lei entra em vigor no exercício financeiro seguinte ao de sua publicação.

Sala das Comissões, 9 de novembro de 2011.

Sebastião Costa, Presidente - André Quintão, relator - Doutor Viana - Luiz Henrique - Cássio Soares - Rosângela Reis.