PL PROJETO DE LEI 1294/2003
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.294/2003
Comissão de Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 1.294/2003 institui a carreira dos profissionais da educação básica do Estado. A Comissão de Constituição e Justiça, em análise preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da proposição com as Emendas nºs 1 a 4, que apresentou. A requerimento, o projeto foi encaminhado a esta Comissão para receber parecer quanto ao mérito, nos termos do art. 183 e do art. 188, c/c o art. 102, VI, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação Pronunciar-se sobre matéria de tão relevante interesse social como a instituição do plano de carreira dos profissionais da educação no Estado é tarefa que requer desta Comissão análise percuciente e responsável. Os efeitos da aplicação de uma norma de tal monta repercutirão em um universo que abriga hoje mais de 4 milhões de alunos, 120 mil docentes e quase 4 mil estabelecimentos escolares, em números aproximados, segundo dados recentes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP. Dessa forma, a reflexão da Comissão de Educação deve perpassar a matéria em todas as suas dimensões, abrangendo aspectos históricos, políticos, legais e conceituais, propondo, também, alguns encaminhamentos que possam fundamentar o aperfeiçoamento posterior da proposição, seja durante a tramitação, seja na elaboração das normas que irão complementá-la e possibilitar a sua operacionalização. Após a promulgação da Constituição Federal, em 1988, direciona-se o País para a descentralização dos recursos e serviços públicos, e a sociedade brasileira é paulatinamente mobilizada para maior controle social e participação no debate sobre o papel do Estado e as competências dos entes federados. A Carta Magna inscreve , em seu art. 206, V, a valorização dos profissionais do ensino, garantindo planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público. Esse dispositivo constitucional revela a tomada de consciência de amplos setores da sociedade sobre a baixa qualidade da escola pública oferecida à maioria dos brasileiros e a desvalorização profissional experimentada pelos professores na segunda metade do século XX. O processo de desvalorização do magistério coincide com a explosão das matrículas no País. Em 1950, apenas 36% dos brasileiros entre 7 e 14 anos tinham acesso à escola. A exclusão social se dava pela não-absorção da maioria da população pelos sistemas de ensino. Nas décadas posteriores, a taxa de escolarização da população brasileira cresceu em ritmo intenso, chegando a 96% em 1998. Esse crescimento foi conseqüência da industrialização e urbanização aceleradas, resultantes da implantação do modelo de desenvolvimento baseado na produção de bens de consumo duráveis e bens de capital e da crescente pressão dos setores populares urbanos por acesso aos serviços básicos, entre eles a educação. A escola pública brasileira, que antes atendia basicamente à classe média, passou a incorporar os setores populares. Com uma taxa de escolarização na década atual de mais de 90%, firmou-se o entendimento de que o principal problema da educação no País não seria mais quantitativo, e sim qualitativo. Já que o acesso à escola estava assegurado à maioria, tratava-se de garantir a permanência dos matriculados, o regresso dos que se evadiram e o sucesso escolar de todos os estudantes. Como o incremento das matrículas verificado nos últimos 40 anos não foi acompanhado por crescimento proporcional de recursos públicos para a educação, as políticas nesse período levaram os professores a atender a um número maior de alunos, a multiplicar jornadas de trabalho e a receber salários cada vez menores. Até a década de 50, o professor era recrutado nos setores sociais médios, recebia formação sólida em escolas normais públicas tradicionais e nas antigas faculdades de Filosofia, sendo remunerado de acordo com os padrões dos estratos médios da sociedade. De lá para cá, o professor passou a receber formação menos qualificada e remuneração equivalente à dos demais trabalhadores com o mesmo nível de escolaridade. Ocorreu, portanto, um processo de proletarização do magistério que, somada à deterioração das condições dos prédios, equipamentos e materiais escolares, explica por que a expansão quantitativa da escolarização no Brasil ocorreu sem garantia de qualidade. Em decorrência da modificação na composição social do magistério e de sua baixa remuneração, os professores públicos estiveram presentes, a partir do final da década de 70, ao lado dos demais trabalhadores, nas lutas sindicais contra o arrocho salarial e na intensificação do movimento pela redemocratização da sociedade. Entretanto, as lutas e greves realizadas nos anos 80 não conseguiram mudar o processo de desvalorização profissional dos professores. No final da década de 80, cria-se um novo contexto no País, marcado, em um primeiro momento, pelo estado democrático de direito que emerge da Constituição Federal de 1988, e, em um segundo momento, pela estabilização da economia, conquistada com o Plano Real em 1994. Na educação, esse período coincide com o fim do ciclo de crescimento das matrículas no ensino fundamental. Após a Constituição de 1988, passa-se a compreender a valorização profissional do magistério como condição “sine qua non” para a garantia de um padrão de qualidade da educação pública no Brasil. A Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE -, entidade sindical que reúne os sindicatos estaduais representativos dos servidores da educação básica pública de todo o País, participou ativamente da redação do texto relativo à profissionalização do magistério, que integra o Acordo Nacional aprovado na Conferência de Educação para Todos, realizada em agosto-setembro de 1994, e pela redação do Pacto pela Valorização do Magistério e Qualidade da Educação, assinado em outubro do mesmo ano, documentos que subsidiaram a elaboração da Lei nº 9.394, de 20/12/96, nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. A Lei nº 9.394, de 1996, retomando o texto constitucional, dispõe, em seu art. 67, que os sistemas de ensino devem assegurar estatutos e planos de carreira para o magistério público e define, nos seis incisos do citado artigo, diretrizes que esses planos devem concretizar. A Lei nº 9.424, de 1996, que trata da implantação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF -, dispôs que os novos planos de carreira do magistério deveriam ser apresentados pelos Estados e municípios no prazo de seis meses, ou seja, até 30/6/97. O Supremo Tribunal Federal concedeu, em 30/6/97, liminar em ação direta de inconstitucionalidade, suspendendo a vigência dos dispositivos que determinavam prazo para elaboração desses planos. Posteriormente, o Plano Nacional de Educação, aprovado pela Lei nº 10.172, de 2001, estabeleceu como meta: “garantir a implantação, já a partir do primeiro ano de vigência deste plano, dos planos de carreira para o magistério, elaborados e aprovados de acordo com as determinações da Lei nº 9.424, de 1996, e a criação de novos planos, no caso de os antigos ainda não terem sido reformulados segundo aquela lei. (...) Garantir, igualmente, os novos níveis de remuneração em todos os sistemas de ensino, com piso salarial próprio (...)”. Independentemente de se considerar ou não a obrigatoriedade de cumprimento de um prazo, permanece a determinação da Constituição, da LDB e da Lei do FUNDEF, de promoção da valorização dos profissionais da educação, pela garantia de planos de carreira para o magistério público. Na vigência da Lei nº 5.692, de 1971, os planos de carreira elaborados entre o início dos anos 70 e o ano de 1996 caracterizam- se por excessiva valorização do tempo de serviço como fator de progressão na carreira. Embora combinado com merecimento, desempenho e assiduidade, o tempo de serviço tem sido critério predominante para a progressão salarial na maioria dos planos de carreira do magistério ainda vigentes no País. Em Minas Gerais, a Lei nº 7.109, de 1977, que contém o Estatuto do Pessoal do Magistério Público do Estado e que dispõe concomitantamente sobre o plano de carreira, estabelece como condição para a progressão a combinação de tempo de efetivo exercício das funções do cargo e avaliação de desempenho. Note-se, no entanto, que, no texto do dispositivo que estabelece os requisitos a serem considerados na avaliação de desempenho, transparece a ausência de critérios objetivos para a aferição da qualidade do trabalho desempenhado pelo servidor. Considera-se como condição principal estar em exercício na classe da carreira, podendo ser considerados ainda outros requisitos, tais como: exercício de magistério em locais inóspitos, conclusão de cursos de capacitação, publicação de trabalhos e o exercício de outras atribuições de interesse da administração. Uma carreira pressupõe a articulação entre desenvolvimento profissional e progressão. Não existe carreira se as variações de remuneração são decorrentes apenas do tempo de serviço ou se as atividades comprovadas em certificados são realizadas por mero diletantismo, sem a correspondente melhoria da atuação profissional. A necessária articulação entre profissionalização e progressão é o que diferencia um plano de carreira de um simples plano de cargos e salários, que não associa melhoria na remuneração a melhor desempenho. Sendo a profissionalização do professor o princípio básico para a progressão na carreira, a avaliação do desempenho, por meio da qual são medidos os resultados de seu trabalho, deveria ter maior importância do que os certificados de participação em ações de formação continuada. Por outro lado, para a implementação de uma nova concepção de progressão na carreira, é preciso que o Estado assegure oportunidades de acesso a programas de educação continuada a todos os profissionais do magistério em exercício, para que o aperfeiçoamento profissional deixe de depender exclusivamente de iniciativas individuais. Como o plano de carreira que se pretende instituir tem por princípios a formação continuada do profissional e o estabelecimento de normas e critérios que priorizem, para fins de promoção e progressão na carreira, o desempenho profissional e a formação continuada do servidor, preponderantemente em relação ao tempo de serviço, consideramos manifesta a intenção do Estado em assegurar a qualidade da escola pública e valorizar de fato o profissional da educação. Alertamos, no entanto, ser imprescindível que dois pontos de atenção estejam sob cuidadosa tutela do Estado nas normas a serem editadas posteriormente: as que versarão sobre a remuneração e as que regulamentarão a avaliação de desempenho específica para o servidor do quadro da educação. Primeiramente, porque é necessário vencer as resistências dos professores, das escolas e dos próprios órgãos de educação à avaliação de desempenho, resistências decorrentes de vários fatores, como a falta de objetividade dos critérios até então utilizados, indicadores pouco confiáveis e baixa repercussão na composição da remuneração do professor, em comparação com o tempo de serviço e a certificação. Trata-se, na verdade, de criar uma cultura da avaliação, com a participação de todos os envolvidos no processo educacional, que faça parte do dia- a-dia das escolas e dos sistemas de ensino. Em segundo lugar, cremos que privilegiar o mérito funcional sobre o tempo de serviço é uma medida que certamente irá refletir positivamente na qualidade do ensino e valorização dos profissionais da educação, devendo-se, entretanto, ter em vista que a valorização pressupõe que os padrões de remuneração da categoria sejam condignos com a missão por ela desempenhada, de forma a fazer do plano de carreira um efetivo instrumento de valorização profissional. É necessário comentar aqui o sentido da abrangência das categorias profissionais do plano de carreira ora analisado. A expressão “profissionais da educação” é usada na proposição para designar não somente os servidores do quadro do magistério, mas também o pessoal de apoio técnico-administrativo. A nova LDB usa diferentes expressões para se referir ao pessoal da área educacional. Ao dispor sobre as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 71,VI), refere-se a trabalhadores em educação; ao dispor sobre os recursos humanos para a educação nacional (Título VI), refere-se aos profissionais da educação, utilizando os termos “docentes” (art. 62), “profissionais para administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional (art. 64) e magistério público” ao tratar dos planos de carreira (art. 67). Ao dispor sobre a subvinculação de recursos do FUNDEF para remuneração de pessoal, a Lei nº 9.424, de 1996, substituiu a palavra “professores” (presente na Constituição Federal, art. 60, § 5º, do ADCT), por “profissionais do magistério no efetivo exercício de suas atividades” (art. 7º). Além disso, usa a palavra “professores” ao definir a remuneração condigna como um dos objetivos dos novos planos de carreira (art. 9,I). Por sua vez, a Resolução nº 3, de 1997, da Câmara de Educação Básica do CNE, define que integram o magistério os profissionais que exercem atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto a tais atividades, reproduzindo as enumeradas na LDB (art. 64) e acrescentando a atividade de direção. A Constituição Estadual utiliza os termos “profissionais do ensino” e “magistério público” vinculadas aos princípios da valorização e da garantia do plano de carreira (art. 195, VI). Por fim, uma leitura sistêmica dos diversos termos utilizados no ordenamento jurídico pode organizá-los em três conjuntos, entre os quais se estabelece uma relação de inclusão. São eles: - trabalhadores em educação: conjunto de servidores que atuam na educação, nas instituições de ensino e órgãos da educação, em atividades-fim ou atividades-meio necessárias ao funcionamento do sistema de ensino; incluem o pessoal do magistério e de apoio técnico-administrativo, como motoristas, vigias, serventes, merendeiras, secretários de escola, assim como profissionais de nível superior, por exemplo, bibliotecários, psicólogos e nutricionistas; - profissionais da educação ou magistério: profissionais que exercem a docência e as atividades de suporte pedagógico direto à docência; incluem, portanto, os docentes e os profissionais de administração escolar, supervisão, inspeção e orientação educacional; - docentes: profissionais da educação no exercício do magistério em sala de aula, sendo a palavra “professores” e a expressão “profissionais do ensino”, em alguns contextos, utilizadas como sinônimo de docentes. A nova LDB reflete um processo de transição de uma concepção restrita de ensino para uma concepção mais ampla de educação. Por essa razão, todos os que atuam no sistema de ensino são considerados trabalhadores em educação. Uma política educacional que visa à construção da escola de qualidade deve implementar também ações de valorização dos demais trabalhadores em educação, não integrantes do magistério, garantindo-lhes, da mesma forma, oportunidades de formação inicial e continuada, remuneração condigna e condições de trabalho adequadas. Em sintonia, portanto, com os novos princípios que norteiam a educação está o que pretende a proposição em estudo. É preciso, no entanto, que a administração pública não se afaste do princípio de que a docência deve ser o foco de toda a atividade de magistério, princípio este contido nas normas superiores, como já exposto. Na organização do plano de carreira, na fixação da remuneração e no estabelecimento de formas de incentivo à valorização profissional não se deve permitir a existência de funções ou cargos mais bem remunerados do que o cargo de professor no patamar mais alto da carreira. Deve-se ter em mente, outrossim, que o entendimento corrente é que os recursos vinculados à educação (FUNDEF, recursos reservados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e salário-educação) permitem sua destinação, no que concerne ao pagamento de pessoal, aos profissionais da educação diretamente vinculados à atividade pedagógica, ou seja: docentes e profissionais dedicados às atividades de administração escolar, supervisão, inspeção e orientação educacional. Os mecanismos de evolução na carreira previstos no plano em estudo são a progressão e a promoção. A progressão é a passagem do servidor público efetivo do grau em que se encontra para o grau subseqüente no mesmo nível do cargo da carreira a que pertence. Para a concessão da progressão, o servidor deve encontrar-se no efetivo exercício de seu cargo, cumprir o interstício de dois anos de efetivo exercício no mesmo grau e ter recebido duas avaliações satisfatórias de seu desempenho individual, desde a sua progressão anterior, nos termos em que dispuserem as normas legais pertinentes. A promoção é a passagem do servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo de um nível para o imediatamente superior, na mesma carreira a que pertence (diferentemente do acesso, forma de promoção prevista no atual Estatuto do Magistério, Lei nº 7.109, de 1977, que consiste na passagem de uma carreira de professor para outra dela distinta). Na promoção, serão observados os seguintes requisitos: encontrar-se no efetivo exercício do cargo, cumprir o interstício de cinco anos de efetivo exercício, no mesmo nível, ter recebido cinco avaliações satisfatórias de desempenho individual, desde a promoção anterior, nos termos em que dispuserem as normas legais pertinentes, e comprovar a titulação mínima exigida. O modelo adotado para a evolução na carreira, de remuneração baseada na titulação, é consoante com o disposto no art. 67 da LDB, que prevê progressão funcional, nos planos de carreira do magistério público, baseada na titulação ou habilitação. A propósito da discussão sobre a possível inconstitucionalidade da mudança de nível por promoção suscitada na análise preliminar da Comissão de Constituição e Justiça, trazemos aqui o posicionamento consignado em documento do Ministério da Educação - Fundo de Fortalecimento da Escola, o qual fundamenta a promoção por níveis em uma mesma carreira: “A mudança de nível em um mesmo cargo de professor não se confunde com ascensão funcional, já declarada inconstitucional pelo STF, a qual corresponde à mudança de um cargo para outro com requisitos diversos de escolaridade. Na medida em que a LDB define a formação de nível superior para o exercício da docência em qualquer etapa da educação básica (inclusive como formação ideal para a educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental) o magistério caracteriza-se como uma atividade peculiar, diferente de outras atividades que só podem ser exercidas por profissionais com formação superior específica. (...) É recomendável que a organização da carreira do magistério contemple a integridade do cargo de professor, por meio de mudança de nível e remuneração por titulação, independentemente da área de atuação do docente.”. (Plano de carreira e remuneração do Magistério Público: LDB , FUNDEF, diretrizes nacionais e nova concepção de carreira. Mariza Abreu...[et.al.] – Brasília: MEC, FUNDESCOLA, 2000. Como as novas diretrizes nacionais recomendam a mobilidade e a flexibilidade das atribuições do professor, que deve atuar em diferentes níveis de ensino, e até o intercâmbio de funções docentes com as atribuídas aos especialistas de educação, acreditamos ser pertinente a flexibilização adotada no plano de carreira quanto às possibilidades de atuação em diferentes níveis de ensino com remuneração correspondente à titulação. A medida trará também, do ponto de vista administrativo, soluções para problemas antigos e atuais vivenciados na rede de ensino, como o elevado número de professores excedentes, que, possuindo a habilitação necessária, poderão lecionar em outros níveis de ensino e em disciplinas que não as de origem de seu cargo. Lembramos que o acesso está suspenso por determinação da Secretaria de Estado da Educação, que acatou o Parecer nº 10.738, de 10/10/99, da Procuradoria-Geral do Estado. Considerou-se, nas razões do parecer, que a referida promoção conflita com o art. 37, inciso II, da Constituição Federal por constituir provimento derivado. Diante disso, cria-se uma dificuldade com relação à opção por permanecer na carreira atual, garantida ao servidor, que não teria, “a priori”, a garantia da evolução vertical na carreira, ainda que mantidas as disposições referentes ao acesso no Estatuto do Magistério. Por outro lado, o Projeto de Lei Complementar nº 52 pretende revogar os dispositivos que garantem os mecanismos de evolução na carreira. Acreditamos que a discussão sobre os efeitos dessa supressão na opção facultada aos servidores por permanecer na carreira atual deva ser objeto de discussão na Comissão de Administração Pública. A proposição ora analisada não prevê formas de compatibilização da nova carreira com as atuais gratificações percebidas pelos servidores do magistério, como a Gratificação de Incentivo à Docência, de periodicidade bienal, criada pela Lei nº 8.517, de 1984, a Gratificação de Educação Especial, garantida no art. 169 da Lei nº 7.109, de 1977, e a Gratificação por Curso de Pós-Graduação, estabelecida no art. 151 da Lei nº 7.109, de 1977, com redação dada pela Lei nº 11.050, de 1993. Os artigos do Estatuto do Magistério referentes às gratificações de educação especial e por curso de pós-graduação não são também objeto de revogação do Projeto de Lei Complementar nº 52, o que leva a concluir pela possível convivência das referidas gratificações com os mecanismos criados pelo plano de carreira que se quer instituir. Ao analisarmos essa questão nos aspectos de mérito, acreditamos ser importante refletir, neste momento, acerca da conveniência de se manterem gratificações com objetivos similares aos que fundamentam a nova carreira, já que esta deveria centralizar as possibilidades de valorização do servidor em torno de procedimentos e critérios comuns. As gratificações de regência de classe ou de atividade de magistério, como a Gratificação de Incentivo à Docência, apelidada de “pó-de-giz”, só podem ser entendidas no contexto de desvalorização dos profissionais da educação, a qual gerou, entre outros mecanismos de compensação, a fuga do professor da sala de aula, com o desvio de função e das cessões para fora do sistema. Essas situações, permitidas pela administração pública, explicavam- se, em outros contextos, pela falta de pessoal para outras atividades necessárias ao funcionamento da rede escolar e pela possibilidade de premiar alguns integrantes do magistério com o desempenho de funções, em tese, menos desgastantes . Em conseqüência, com dificuldade de impor o cumprimento da função de docência, a administração pública terminou por instituir gratificação com o objetivo de garantir a permanência do professor na sala de aula, o que não corresponde ao conceito de gratificação, por constituir pagamento a mais pelo exercício de atribuições próprias do cargo para o qual o servidor prestou concurso público. Note-se que não se trata apenas de gratificação pela permanência na sala de aula, mas, de forma mais geral, de gratificação contra o desvio de função e a cessão. A gratificação de educação especial, ao contrário, é o reconhecimento de que há de fato um esforço adicional requerido do professor que atua nessa modalidade de ensino. A manutenção da gratificação por curso de pós-graduação representaria, por outro lado, um contra-senso, já que o novo plano de carreira prevê ascensão profissional decorrente justamente da titulação do servidor. Dessa forma, esperamos que, na complementação normativa posterior da nova carreira dos profissionais da educação - política remuneratória e decreto de posicionamento -, não se perca o norte almejado pelo legislador do projeto em análise, que é o de instituir uma carreira comprometida com a valorização profissional dos servidores dedicados à educação, por meio da determinação de critérios homogêneos de evolução e de forma a evitar a dispersão remuneratória, mantendo-se as gratificações que efetivamente contribuam para a profissionalização e para garantia das condições necessárias à gestão de pessoal. Resta tecer alguns comentários sobre pontos específicos do projeto que consideramos merecer revisão. O primeiro deles diz respeito ao enquadramento do servidor nos casos de promoção. O § 3º do art. 19 estabelece que “o posicionamento do servidor no nível a que fizer jus em decorrência da promoção de que trata este artigo se dará no primeiro grau subseqüente ao valor do vencimento básico percebido pelo servidor no momento da promoção.”. Esse dispositivo, que se refere à transição do servidor para nova carreira e pretende garantir a não-redução dos vencimentos em razão de reposicionamento, requer, a nosso ver, uma redação mais precisa. A redação original ainda contém uma impropriedade, visto que os valores do vencimento básico não se equivalem aos graus, mas, sim, há uma correspondência entre eles. Como o dispositivo se reproduz em outros projetos que instituem plano de carreira, recomendamos que seja dado tratamento padronizado entre eles no momento oportuno. Alguns pontos dos anexos também necessitam de uma revisão, a ser efetuada oportunamente, pois entre as tabelas de estrutura das carreiras e de correlação (Anexos I e II) e as descrições dos requisitos exigidos para o ingresso nas carreiras de que trata o art. 14 há pequenas discrepâncias. No caso do Assistente Técnico de Educação Básica, por exemplo, é exigida, segundo o inciso IV do art. 14, a formação em ensino médio técnico; na tabela de correlação II.4, a escolaridade do cargo na situação nova é ensino médio ou ensino médio técnico. Outro aspecto que consideramos que necessita ser reavaliado é a interrupção da contagem apenas para progressão, e não para a promoção, no caso de licença para tratamento de saúde superior a noventa dias (§ 2º do art. 18). Essa diferenciação não faz sentido, uma vez que o argumento de não considerar o afastamento por um período mais longo de licença deveria valer obviamente para as duas formas de evolução na carreira. Recomendamos que os pontos levantados sejam objeto de atenção da Comissão de Administração Pública, à qual caberá a apreciação do projeto em tela. Conclusão Pelo exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 1.294/2003 no 1º turno, com as Emendas nºs 1 a 4, da Comissão de Constituição e Justiça. Sala das Comissões, 28 de abril de 2004. Adalclever Lopes, Presidente - Leonídio Bouças, relator - Sidinho do Ferrotaco - Ana Maria Resende.
Comissão de Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 1.294/2003 institui a carreira dos profissionais da educação básica do Estado. A Comissão de Constituição e Justiça, em análise preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da proposição com as Emendas nºs 1 a 4, que apresentou. A requerimento, o projeto foi encaminhado a esta Comissão para receber parecer quanto ao mérito, nos termos do art. 183 e do art. 188, c/c o art. 102, VI, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação Pronunciar-se sobre matéria de tão relevante interesse social como a instituição do plano de carreira dos profissionais da educação no Estado é tarefa que requer desta Comissão análise percuciente e responsável. Os efeitos da aplicação de uma norma de tal monta repercutirão em um universo que abriga hoje mais de 4 milhões de alunos, 120 mil docentes e quase 4 mil estabelecimentos escolares, em números aproximados, segundo dados recentes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP. Dessa forma, a reflexão da Comissão de Educação deve perpassar a matéria em todas as suas dimensões, abrangendo aspectos históricos, políticos, legais e conceituais, propondo, também, alguns encaminhamentos que possam fundamentar o aperfeiçoamento posterior da proposição, seja durante a tramitação, seja na elaboração das normas que irão complementá-la e possibilitar a sua operacionalização. Após a promulgação da Constituição Federal, em 1988, direciona-se o País para a descentralização dos recursos e serviços públicos, e a sociedade brasileira é paulatinamente mobilizada para maior controle social e participação no debate sobre o papel do Estado e as competências dos entes federados. A Carta Magna inscreve , em seu art. 206, V, a valorização dos profissionais do ensino, garantindo planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público. Esse dispositivo constitucional revela a tomada de consciência de amplos setores da sociedade sobre a baixa qualidade da escola pública oferecida à maioria dos brasileiros e a desvalorização profissional experimentada pelos professores na segunda metade do século XX. O processo de desvalorização do magistério coincide com a explosão das matrículas no País. Em 1950, apenas 36% dos brasileiros entre 7 e 14 anos tinham acesso à escola. A exclusão social se dava pela não-absorção da maioria da população pelos sistemas de ensino. Nas décadas posteriores, a taxa de escolarização da população brasileira cresceu em ritmo intenso, chegando a 96% em 1998. Esse crescimento foi conseqüência da industrialização e urbanização aceleradas, resultantes da implantação do modelo de desenvolvimento baseado na produção de bens de consumo duráveis e bens de capital e da crescente pressão dos setores populares urbanos por acesso aos serviços básicos, entre eles a educação. A escola pública brasileira, que antes atendia basicamente à classe média, passou a incorporar os setores populares. Com uma taxa de escolarização na década atual de mais de 90%, firmou-se o entendimento de que o principal problema da educação no País não seria mais quantitativo, e sim qualitativo. Já que o acesso à escola estava assegurado à maioria, tratava-se de garantir a permanência dos matriculados, o regresso dos que se evadiram e o sucesso escolar de todos os estudantes. Como o incremento das matrículas verificado nos últimos 40 anos não foi acompanhado por crescimento proporcional de recursos públicos para a educação, as políticas nesse período levaram os professores a atender a um número maior de alunos, a multiplicar jornadas de trabalho e a receber salários cada vez menores. Até a década de 50, o professor era recrutado nos setores sociais médios, recebia formação sólida em escolas normais públicas tradicionais e nas antigas faculdades de Filosofia, sendo remunerado de acordo com os padrões dos estratos médios da sociedade. De lá para cá, o professor passou a receber formação menos qualificada e remuneração equivalente à dos demais trabalhadores com o mesmo nível de escolaridade. Ocorreu, portanto, um processo de proletarização do magistério que, somada à deterioração das condições dos prédios, equipamentos e materiais escolares, explica por que a expansão quantitativa da escolarização no Brasil ocorreu sem garantia de qualidade. Em decorrência da modificação na composição social do magistério e de sua baixa remuneração, os professores públicos estiveram presentes, a partir do final da década de 70, ao lado dos demais trabalhadores, nas lutas sindicais contra o arrocho salarial e na intensificação do movimento pela redemocratização da sociedade. Entretanto, as lutas e greves realizadas nos anos 80 não conseguiram mudar o processo de desvalorização profissional dos professores. No final da década de 80, cria-se um novo contexto no País, marcado, em um primeiro momento, pelo estado democrático de direito que emerge da Constituição Federal de 1988, e, em um segundo momento, pela estabilização da economia, conquistada com o Plano Real em 1994. Na educação, esse período coincide com o fim do ciclo de crescimento das matrículas no ensino fundamental. Após a Constituição de 1988, passa-se a compreender a valorização profissional do magistério como condição “sine qua non” para a garantia de um padrão de qualidade da educação pública no Brasil. A Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE -, entidade sindical que reúne os sindicatos estaduais representativos dos servidores da educação básica pública de todo o País, participou ativamente da redação do texto relativo à profissionalização do magistério, que integra o Acordo Nacional aprovado na Conferência de Educação para Todos, realizada em agosto-setembro de 1994, e pela redação do Pacto pela Valorização do Magistério e Qualidade da Educação, assinado em outubro do mesmo ano, documentos que subsidiaram a elaboração da Lei nº 9.394, de 20/12/96, nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. A Lei nº 9.394, de 1996, retomando o texto constitucional, dispõe, em seu art. 67, que os sistemas de ensino devem assegurar estatutos e planos de carreira para o magistério público e define, nos seis incisos do citado artigo, diretrizes que esses planos devem concretizar. A Lei nº 9.424, de 1996, que trata da implantação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF -, dispôs que os novos planos de carreira do magistério deveriam ser apresentados pelos Estados e municípios no prazo de seis meses, ou seja, até 30/6/97. O Supremo Tribunal Federal concedeu, em 30/6/97, liminar em ação direta de inconstitucionalidade, suspendendo a vigência dos dispositivos que determinavam prazo para elaboração desses planos. Posteriormente, o Plano Nacional de Educação, aprovado pela Lei nº 10.172, de 2001, estabeleceu como meta: “garantir a implantação, já a partir do primeiro ano de vigência deste plano, dos planos de carreira para o magistério, elaborados e aprovados de acordo com as determinações da Lei nº 9.424, de 1996, e a criação de novos planos, no caso de os antigos ainda não terem sido reformulados segundo aquela lei. (...) Garantir, igualmente, os novos níveis de remuneração em todos os sistemas de ensino, com piso salarial próprio (...)”. Independentemente de se considerar ou não a obrigatoriedade de cumprimento de um prazo, permanece a determinação da Constituição, da LDB e da Lei do FUNDEF, de promoção da valorização dos profissionais da educação, pela garantia de planos de carreira para o magistério público. Na vigência da Lei nº 5.692, de 1971, os planos de carreira elaborados entre o início dos anos 70 e o ano de 1996 caracterizam- se por excessiva valorização do tempo de serviço como fator de progressão na carreira. Embora combinado com merecimento, desempenho e assiduidade, o tempo de serviço tem sido critério predominante para a progressão salarial na maioria dos planos de carreira do magistério ainda vigentes no País. Em Minas Gerais, a Lei nº 7.109, de 1977, que contém o Estatuto do Pessoal do Magistério Público do Estado e que dispõe concomitantamente sobre o plano de carreira, estabelece como condição para a progressão a combinação de tempo de efetivo exercício das funções do cargo e avaliação de desempenho. Note-se, no entanto, que, no texto do dispositivo que estabelece os requisitos a serem considerados na avaliação de desempenho, transparece a ausência de critérios objetivos para a aferição da qualidade do trabalho desempenhado pelo servidor. Considera-se como condição principal estar em exercício na classe da carreira, podendo ser considerados ainda outros requisitos, tais como: exercício de magistério em locais inóspitos, conclusão de cursos de capacitação, publicação de trabalhos e o exercício de outras atribuições de interesse da administração. Uma carreira pressupõe a articulação entre desenvolvimento profissional e progressão. Não existe carreira se as variações de remuneração são decorrentes apenas do tempo de serviço ou se as atividades comprovadas em certificados são realizadas por mero diletantismo, sem a correspondente melhoria da atuação profissional. A necessária articulação entre profissionalização e progressão é o que diferencia um plano de carreira de um simples plano de cargos e salários, que não associa melhoria na remuneração a melhor desempenho. Sendo a profissionalização do professor o princípio básico para a progressão na carreira, a avaliação do desempenho, por meio da qual são medidos os resultados de seu trabalho, deveria ter maior importância do que os certificados de participação em ações de formação continuada. Por outro lado, para a implementação de uma nova concepção de progressão na carreira, é preciso que o Estado assegure oportunidades de acesso a programas de educação continuada a todos os profissionais do magistério em exercício, para que o aperfeiçoamento profissional deixe de depender exclusivamente de iniciativas individuais. Como o plano de carreira que se pretende instituir tem por princípios a formação continuada do profissional e o estabelecimento de normas e critérios que priorizem, para fins de promoção e progressão na carreira, o desempenho profissional e a formação continuada do servidor, preponderantemente em relação ao tempo de serviço, consideramos manifesta a intenção do Estado em assegurar a qualidade da escola pública e valorizar de fato o profissional da educação. Alertamos, no entanto, ser imprescindível que dois pontos de atenção estejam sob cuidadosa tutela do Estado nas normas a serem editadas posteriormente: as que versarão sobre a remuneração e as que regulamentarão a avaliação de desempenho específica para o servidor do quadro da educação. Primeiramente, porque é necessário vencer as resistências dos professores, das escolas e dos próprios órgãos de educação à avaliação de desempenho, resistências decorrentes de vários fatores, como a falta de objetividade dos critérios até então utilizados, indicadores pouco confiáveis e baixa repercussão na composição da remuneração do professor, em comparação com o tempo de serviço e a certificação. Trata-se, na verdade, de criar uma cultura da avaliação, com a participação de todos os envolvidos no processo educacional, que faça parte do dia- a-dia das escolas e dos sistemas de ensino. Em segundo lugar, cremos que privilegiar o mérito funcional sobre o tempo de serviço é uma medida que certamente irá refletir positivamente na qualidade do ensino e valorização dos profissionais da educação, devendo-se, entretanto, ter em vista que a valorização pressupõe que os padrões de remuneração da categoria sejam condignos com a missão por ela desempenhada, de forma a fazer do plano de carreira um efetivo instrumento de valorização profissional. É necessário comentar aqui o sentido da abrangência das categorias profissionais do plano de carreira ora analisado. A expressão “profissionais da educação” é usada na proposição para designar não somente os servidores do quadro do magistério, mas também o pessoal de apoio técnico-administrativo. A nova LDB usa diferentes expressões para se referir ao pessoal da área educacional. Ao dispor sobre as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 71,VI), refere-se a trabalhadores em educação; ao dispor sobre os recursos humanos para a educação nacional (Título VI), refere-se aos profissionais da educação, utilizando os termos “docentes” (art. 62), “profissionais para administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional (art. 64) e magistério público” ao tratar dos planos de carreira (art. 67). Ao dispor sobre a subvinculação de recursos do FUNDEF para remuneração de pessoal, a Lei nº 9.424, de 1996, substituiu a palavra “professores” (presente na Constituição Federal, art. 60, § 5º, do ADCT), por “profissionais do magistério no efetivo exercício de suas atividades” (art. 7º). Além disso, usa a palavra “professores” ao definir a remuneração condigna como um dos objetivos dos novos planos de carreira (art. 9,I). Por sua vez, a Resolução nº 3, de 1997, da Câmara de Educação Básica do CNE, define que integram o magistério os profissionais que exercem atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto a tais atividades, reproduzindo as enumeradas na LDB (art. 64) e acrescentando a atividade de direção. A Constituição Estadual utiliza os termos “profissionais do ensino” e “magistério público” vinculadas aos princípios da valorização e da garantia do plano de carreira (art. 195, VI). Por fim, uma leitura sistêmica dos diversos termos utilizados no ordenamento jurídico pode organizá-los em três conjuntos, entre os quais se estabelece uma relação de inclusão. São eles: - trabalhadores em educação: conjunto de servidores que atuam na educação, nas instituições de ensino e órgãos da educação, em atividades-fim ou atividades-meio necessárias ao funcionamento do sistema de ensino; incluem o pessoal do magistério e de apoio técnico-administrativo, como motoristas, vigias, serventes, merendeiras, secretários de escola, assim como profissionais de nível superior, por exemplo, bibliotecários, psicólogos e nutricionistas; - profissionais da educação ou magistério: profissionais que exercem a docência e as atividades de suporte pedagógico direto à docência; incluem, portanto, os docentes e os profissionais de administração escolar, supervisão, inspeção e orientação educacional; - docentes: profissionais da educação no exercício do magistério em sala de aula, sendo a palavra “professores” e a expressão “profissionais do ensino”, em alguns contextos, utilizadas como sinônimo de docentes. A nova LDB reflete um processo de transição de uma concepção restrita de ensino para uma concepção mais ampla de educação. Por essa razão, todos os que atuam no sistema de ensino são considerados trabalhadores em educação. Uma política educacional que visa à construção da escola de qualidade deve implementar também ações de valorização dos demais trabalhadores em educação, não integrantes do magistério, garantindo-lhes, da mesma forma, oportunidades de formação inicial e continuada, remuneração condigna e condições de trabalho adequadas. Em sintonia, portanto, com os novos princípios que norteiam a educação está o que pretende a proposição em estudo. É preciso, no entanto, que a administração pública não se afaste do princípio de que a docência deve ser o foco de toda a atividade de magistério, princípio este contido nas normas superiores, como já exposto. Na organização do plano de carreira, na fixação da remuneração e no estabelecimento de formas de incentivo à valorização profissional não se deve permitir a existência de funções ou cargos mais bem remunerados do que o cargo de professor no patamar mais alto da carreira. Deve-se ter em mente, outrossim, que o entendimento corrente é que os recursos vinculados à educação (FUNDEF, recursos reservados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e salário-educação) permitem sua destinação, no que concerne ao pagamento de pessoal, aos profissionais da educação diretamente vinculados à atividade pedagógica, ou seja: docentes e profissionais dedicados às atividades de administração escolar, supervisão, inspeção e orientação educacional. Os mecanismos de evolução na carreira previstos no plano em estudo são a progressão e a promoção. A progressão é a passagem do servidor público efetivo do grau em que se encontra para o grau subseqüente no mesmo nível do cargo da carreira a que pertence. Para a concessão da progressão, o servidor deve encontrar-se no efetivo exercício de seu cargo, cumprir o interstício de dois anos de efetivo exercício no mesmo grau e ter recebido duas avaliações satisfatórias de seu desempenho individual, desde a sua progressão anterior, nos termos em que dispuserem as normas legais pertinentes. A promoção é a passagem do servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo de um nível para o imediatamente superior, na mesma carreira a que pertence (diferentemente do acesso, forma de promoção prevista no atual Estatuto do Magistério, Lei nº 7.109, de 1977, que consiste na passagem de uma carreira de professor para outra dela distinta). Na promoção, serão observados os seguintes requisitos: encontrar-se no efetivo exercício do cargo, cumprir o interstício de cinco anos de efetivo exercício, no mesmo nível, ter recebido cinco avaliações satisfatórias de desempenho individual, desde a promoção anterior, nos termos em que dispuserem as normas legais pertinentes, e comprovar a titulação mínima exigida. O modelo adotado para a evolução na carreira, de remuneração baseada na titulação, é consoante com o disposto no art. 67 da LDB, que prevê progressão funcional, nos planos de carreira do magistério público, baseada na titulação ou habilitação. A propósito da discussão sobre a possível inconstitucionalidade da mudança de nível por promoção suscitada na análise preliminar da Comissão de Constituição e Justiça, trazemos aqui o posicionamento consignado em documento do Ministério da Educação - Fundo de Fortalecimento da Escola, o qual fundamenta a promoção por níveis em uma mesma carreira: “A mudança de nível em um mesmo cargo de professor não se confunde com ascensão funcional, já declarada inconstitucional pelo STF, a qual corresponde à mudança de um cargo para outro com requisitos diversos de escolaridade. Na medida em que a LDB define a formação de nível superior para o exercício da docência em qualquer etapa da educação básica (inclusive como formação ideal para a educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental) o magistério caracteriza-se como uma atividade peculiar, diferente de outras atividades que só podem ser exercidas por profissionais com formação superior específica. (...) É recomendável que a organização da carreira do magistério contemple a integridade do cargo de professor, por meio de mudança de nível e remuneração por titulação, independentemente da área de atuação do docente.”. (Plano de carreira e remuneração do Magistério Público: LDB , FUNDEF, diretrizes nacionais e nova concepção de carreira. Mariza Abreu...[et.al.] – Brasília: MEC, FUNDESCOLA, 2000. Como as novas diretrizes nacionais recomendam a mobilidade e a flexibilidade das atribuições do professor, que deve atuar em diferentes níveis de ensino, e até o intercâmbio de funções docentes com as atribuídas aos especialistas de educação, acreditamos ser pertinente a flexibilização adotada no plano de carreira quanto às possibilidades de atuação em diferentes níveis de ensino com remuneração correspondente à titulação. A medida trará também, do ponto de vista administrativo, soluções para problemas antigos e atuais vivenciados na rede de ensino, como o elevado número de professores excedentes, que, possuindo a habilitação necessária, poderão lecionar em outros níveis de ensino e em disciplinas que não as de origem de seu cargo. Lembramos que o acesso está suspenso por determinação da Secretaria de Estado da Educação, que acatou o Parecer nº 10.738, de 10/10/99, da Procuradoria-Geral do Estado. Considerou-se, nas razões do parecer, que a referida promoção conflita com o art. 37, inciso II, da Constituição Federal por constituir provimento derivado. Diante disso, cria-se uma dificuldade com relação à opção por permanecer na carreira atual, garantida ao servidor, que não teria, “a priori”, a garantia da evolução vertical na carreira, ainda que mantidas as disposições referentes ao acesso no Estatuto do Magistério. Por outro lado, o Projeto de Lei Complementar nº 52 pretende revogar os dispositivos que garantem os mecanismos de evolução na carreira. Acreditamos que a discussão sobre os efeitos dessa supressão na opção facultada aos servidores por permanecer na carreira atual deva ser objeto de discussão na Comissão de Administração Pública. A proposição ora analisada não prevê formas de compatibilização da nova carreira com as atuais gratificações percebidas pelos servidores do magistério, como a Gratificação de Incentivo à Docência, de periodicidade bienal, criada pela Lei nº 8.517, de 1984, a Gratificação de Educação Especial, garantida no art. 169 da Lei nº 7.109, de 1977, e a Gratificação por Curso de Pós-Graduação, estabelecida no art. 151 da Lei nº 7.109, de 1977, com redação dada pela Lei nº 11.050, de 1993. Os artigos do Estatuto do Magistério referentes às gratificações de educação especial e por curso de pós-graduação não são também objeto de revogação do Projeto de Lei Complementar nº 52, o que leva a concluir pela possível convivência das referidas gratificações com os mecanismos criados pelo plano de carreira que se quer instituir. Ao analisarmos essa questão nos aspectos de mérito, acreditamos ser importante refletir, neste momento, acerca da conveniência de se manterem gratificações com objetivos similares aos que fundamentam a nova carreira, já que esta deveria centralizar as possibilidades de valorização do servidor em torno de procedimentos e critérios comuns. As gratificações de regência de classe ou de atividade de magistério, como a Gratificação de Incentivo à Docência, apelidada de “pó-de-giz”, só podem ser entendidas no contexto de desvalorização dos profissionais da educação, a qual gerou, entre outros mecanismos de compensação, a fuga do professor da sala de aula, com o desvio de função e das cessões para fora do sistema. Essas situações, permitidas pela administração pública, explicavam- se, em outros contextos, pela falta de pessoal para outras atividades necessárias ao funcionamento da rede escolar e pela possibilidade de premiar alguns integrantes do magistério com o desempenho de funções, em tese, menos desgastantes . Em conseqüência, com dificuldade de impor o cumprimento da função de docência, a administração pública terminou por instituir gratificação com o objetivo de garantir a permanência do professor na sala de aula, o que não corresponde ao conceito de gratificação, por constituir pagamento a mais pelo exercício de atribuições próprias do cargo para o qual o servidor prestou concurso público. Note-se que não se trata apenas de gratificação pela permanência na sala de aula, mas, de forma mais geral, de gratificação contra o desvio de função e a cessão. A gratificação de educação especial, ao contrário, é o reconhecimento de que há de fato um esforço adicional requerido do professor que atua nessa modalidade de ensino. A manutenção da gratificação por curso de pós-graduação representaria, por outro lado, um contra-senso, já que o novo plano de carreira prevê ascensão profissional decorrente justamente da titulação do servidor. Dessa forma, esperamos que, na complementação normativa posterior da nova carreira dos profissionais da educação - política remuneratória e decreto de posicionamento -, não se perca o norte almejado pelo legislador do projeto em análise, que é o de instituir uma carreira comprometida com a valorização profissional dos servidores dedicados à educação, por meio da determinação de critérios homogêneos de evolução e de forma a evitar a dispersão remuneratória, mantendo-se as gratificações que efetivamente contribuam para a profissionalização e para garantia das condições necessárias à gestão de pessoal. Resta tecer alguns comentários sobre pontos específicos do projeto que consideramos merecer revisão. O primeiro deles diz respeito ao enquadramento do servidor nos casos de promoção. O § 3º do art. 19 estabelece que “o posicionamento do servidor no nível a que fizer jus em decorrência da promoção de que trata este artigo se dará no primeiro grau subseqüente ao valor do vencimento básico percebido pelo servidor no momento da promoção.”. Esse dispositivo, que se refere à transição do servidor para nova carreira e pretende garantir a não-redução dos vencimentos em razão de reposicionamento, requer, a nosso ver, uma redação mais precisa. A redação original ainda contém uma impropriedade, visto que os valores do vencimento básico não se equivalem aos graus, mas, sim, há uma correspondência entre eles. Como o dispositivo se reproduz em outros projetos que instituem plano de carreira, recomendamos que seja dado tratamento padronizado entre eles no momento oportuno. Alguns pontos dos anexos também necessitam de uma revisão, a ser efetuada oportunamente, pois entre as tabelas de estrutura das carreiras e de correlação (Anexos I e II) e as descrições dos requisitos exigidos para o ingresso nas carreiras de que trata o art. 14 há pequenas discrepâncias. No caso do Assistente Técnico de Educação Básica, por exemplo, é exigida, segundo o inciso IV do art. 14, a formação em ensino médio técnico; na tabela de correlação II.4, a escolaridade do cargo na situação nova é ensino médio ou ensino médio técnico. Outro aspecto que consideramos que necessita ser reavaliado é a interrupção da contagem apenas para progressão, e não para a promoção, no caso de licença para tratamento de saúde superior a noventa dias (§ 2º do art. 18). Essa diferenciação não faz sentido, uma vez que o argumento de não considerar o afastamento por um período mais longo de licença deveria valer obviamente para as duas formas de evolução na carreira. Recomendamos que os pontos levantados sejam objeto de atenção da Comissão de Administração Pública, à qual caberá a apreciação do projeto em tela. Conclusão Pelo exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 1.294/2003 no 1º turno, com as Emendas nºs 1 a 4, da Comissão de Constituição e Justiça. Sala das Comissões, 28 de abril de 2004. Adalclever Lopes, Presidente - Leonídio Bouças, relator - Sidinho do Ferrotaco - Ana Maria Resende.