Parecer para o 1º Turno do Proposta de Emenda à Constituição Nº 13/2023

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

Tendo como primeiro signatário o deputado Arlen Santiago, a proposta em análise “altera o art. 160-A da Constituição do Estado.”.

Publicada no Diário Oficial de 28/4/2023, foi a proposição distribuída à Comissão de Constituição e Justiça e à Comissão Especial.

Cabe-nos examinar a juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria.

Fundamentação

A proposta em epígrafe, em síntese, propõe acrescer ao art. 160-A da Constituição do Estado o § 7º, segundo o qual a transferência especial poderá ser repassada, em ano de eleição, diretamente a hospitais filantrópicos e santas casas que atuem de forma complementar ao Sistema Único de Saúde – SUS –, bem como para associações de pais e amigos dos excepcionais – Apaes –, asilos e vilas vicentinas, desde que possuam o Certificado de Entidades Beneficentes de Assistência Social – Cebas.

Em sua justificação, os autores alegam que:

as transferências do Estado aos municípios mineiros constituem instrumento de grande relevância para o fortalecimento das políticas públicas locais, uma vez que os gestores municipais nem sempre dispõem, em seus orçamentos próprios, dos recursos necessários ao atendimento das múltiplas demandas apresentadas pelos munícipes mesmo em ano de eleição. Nesse sentido, os deputados desta Casa exercem papel fundamental, durante a tramitação das peças orçamentárias, no aprimoramento da proposta original encaminhada pelo Poder Executivo, inclusive com vistas ao acolhimento de demandas municipais, por meio da viabilização de repasses destinados a atendê-las.

O contexto da proposta é a execução de emendas pela modalidade de transferência especial. Tal modalidade foi instituída pela Emenda à Constituição nº 96, de 2018, para a execução das chamadas emendas impositivas ao orçamento. A modalidade de transferência especial garante mais agilidade na execução das emendas parlamentares, pois, na forma do § 2º do art. 160-A da Constituição do Estado, permite que os recursos estaduais sejam repassados diretamente ao ente federado, em especial diretamente aos municípios.

Apresentada a síntese da proposição, passamos a opinar sobre os aspectos jurídico-constitucionais que cercam o tema.

No que se refere à iniciativa, a proposta atende ao disposto no inciso I do art. 64 da Constituição do Estado, pois foi subscrita por mais de um terço dos membros do Legislativo. Ademais, a matéria não foi rejeitada e tampouco havida por prejudicada na sessão legislativa vigente, atendendo, assim, ao disposto no § 5º do art. 64 da Constituição Mineira.

Em relação ao seu conteúdo, a proposição merece alguns ajustes.

Cabe lembrar que, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição da República, compete privativamente à União legislar sobre direito eleitoral. No exercício dessa competência legislativa, a União editou a Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições e, entre elas, em seu art. 73, constam as condutas vedadas em ano eleitoral.

Sendo assim, ao pretender disciplinar tema relacionado às transferências de recursos para entidades privadas em ano eleitoral, não pode o estado adentrar na seara do direito eleitoral e, menos ainda, criar regras de direito administrativo e financeiro que não se encontrem em consonância com a legislação eleitoral.

Por outro lado, também não seria viável a proposta de utilização da transferência especial para o repasse de recursos a entidades privadas, uma vez que esse modelo destoa dos parâmetros previstos na Constituição da República.

O instituto da transferência especial foi criado por meio da Emenda Constitucional nº 105, de 2019, e passou a constar no inciso I do art. 166-A da Constituição Federal. O § 2º do mencionado art. 166-A prevê e delimita, de forma expressa, a utilização da transferência especial apenas para repasse direto de recursos públicos para outro ente federado, não havendo previsão da sua utilização para repasse de recursos públicos para entidades privadas.

As regras contidas na Constituição da República estabelecem, ainda, que na transferência especial os recursos pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira e que serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado.

Essas regras constitucionais compõem normas gerais de direito financeiro e tornam a utilização da transferência especial incompatível com o repasse de recursos para entidades privadas. Isso porque, com o modelo da transferência especial, o repasse acabaria por configurar doação de recursos públicos para entidades privadas, sendo, desse modo, impossível fiscalizar e garantir a exigência de aplicação em programas finalísticos de áreas de competência da entidade beneficiária, tendo em vista tratar-se de entidade privada.

Nos termos do inciso I do art. 24 da Constituição Federal, compete à União editar normas gerais de direito financeiro, cabendo aos estados-membros da Federação suplementar essas normas, estabelecendo disposições específicas, em função das respectivas peculiaridades, e editar suas próprias normas gerais sobre aspectos não regulados por lei federal.

Dessa forma, não poderia a legislação estadual contrariar a norma geral contida na Constituição da República, que apenas permite a utilização da transferência especial para repasse de recursos públicos para entidades privadas.

Por esse motivo, foram necessários ajustes na proposta no que tange à regulação de transferências de recursos para entidades privadas em ano eleitoral. Formulamos, assim, o Substitutivo nº 1, que consta na conclusão deste parecer. A proposição, nesse novo formato, não mais adentrará na seara do direito eleitoral, mas em matéria de direito financeiro e administrativo, temática que se encontra dentro das competências legislativas concorrente e remanescente a que se referem os art. 24 e 25 da Constituição Federal. A título de exemplo, o Estado de Minas Gerais atuou no mesmo campo de competências ao editar a Resolução Conjunta Segov/SEC-Geral/AGE nº 1, de 5/1/2022, o que denota a competência para tratar do mesmo tema por meio do poder constituinte derivado reformador.

Por fim, na expectativa de haver apontado um caminho possível para a proposição, a remetemos à Comissão Especial, a quem compete, com base nos elementos fáticos de que dispõe, o estudo e pronunciamento sobre o mérito da matéria.

Conclusão

Ante o exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 13/2023 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir redigido.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Acrescenta os parágrafos 20 e 21 ao art. 160 da Constituição do Estado.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – O art. 160 da Constituição do Estado de Minas Gerais passa a vigorar acrescido dos seguintes parágrafos 20 e 21:

“Art. 160 – (…)

(…)

§ 20 – É permitido, em ano eleitoral, o repasse de recursos públicos para organizações da sociedade civil vinculados à execução de convênios, contratos e demais instrumentos de parceria quando a execução de seu objeto não envolver a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios à população ou à entidade privada.

§ 21 – Por não configurar distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, é vedada, em ano eleitoral, a recusa do repasse dos recursos nas hipóteses previstas no art. 1º, bem como a recusa da prática dos atos necessários à sua concretização, não se enquadrando em hipótese de impedimento de ordem técnica apta a inviabilizar a execução de programações orçamentárias originárias de emendas parlamentares impositivas.”.

Art. 2º – Esta emenda à Constituição entra em vigor no dia 1º de janeiro do exercício subsequente ao de sua publicação.

Sala das Comissões, 5 de setembro de 2023.

Arnaldo Silva, presidente – Zé Laviola, relator – Celinho Sintrocel – João Magalhães – Thiago Cota.