194ª REUNIÃO ESPECIAL DA 4ª SESSÃO LEGISLATIVA ORDINÁRIA DA 14ª LEGISLATURA, EM 5/7/2002 Palavras do Sr. Patrus Ananias Exmo. Sr. Presidente da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Deputado Antônio Júlio; Exmo. Sr. Presidente da UNALE, Deputado Maurício Picarelli; Exmo. Sr. Coordenador deste debate, Deputado Márcio Cunha; Sr. Gerente-Geral de Consultoria Temática da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, meu colega Sabino José Fortes Fleury; Srs. Deputados; Sras. Deputadas; meus colegas da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, funcionários, como eu, desta Casa, jornalistas, senhoras e senhores, o tema proposto é “A Constituição de 1988 e a Competência Legislativa do Estado Membro”. Pensando sobre a minha participação, hoje, em evento de tamanha importância - abro um parêntese a fim de parabenizar a Presidência da Assembléia Legislativa de Minas e a UNALE por este debate tão necessário -, refleti sobre alguns pontos. Primeiro, competências do Estado. A palavra “competência” está também ligada à palavra “direito”, espaço do Estado. O espaço legislativo, o espaço político, o espaço de interlocução com a sociedade, o espaço de auto-organização. Nas minhas reflexões de 30 anos sobre o direito, desde quando entrei na faculdade, tenho chegado a uma conclusão: os direitos e as competências não caem do céu nem brotam espontaneamente da terra. Direitos e competências são conquistados. Se os Estados membros, se as unidades que compõem a República Federativa do Brasil querem efetivamente ampliar as suas competências, é necessário que os Estados e as Assembléias Legislativas dos Estados lutem para conquistar e consolidar o seu espaço de competências e, dentro dele, o seu espaço legislativo. Fiquei refletindo também sobre o fato de se falar muito no Brasil em pacto federativo. Podemos efetivamente falar, por exemplo, em quebra do pacto federativo? Fiquei, ontem à tarde, refletindo um pouco sobre isso. Continuei as minhas reflexões ontem à noite e hoje pela manhã, porque, de repente, ocorreu-me que não temos, não construímos ainda no Brasil um pacto federativo. Ele está sendo construído lenta, penosa e sofridamente. Durante todo o período do Império, tínhamos províncias com maior ou menor tradição cultural e política, mas todas elas eram desprovidas de qualquer espaço próprio de competências, de direitos e, obviamente, de auto-organização administrativa e de legislação. Tivemos sempre, no Brasil, uma disputa entre aqueles que queriam maior centralismo da União e aqueles que buscavam a descentralização. Já no início do Estado brasileiro, essas duas correntes se manifestaram de forma muito visível. Na verdade, podemos também trazê-las para outro campo, onde há aqueles que defendem a expansão da democracia e aqueles que têm uma concepção mais autoritária. Sempre estiveram muito presentes, na história do Brasil, as duas vertentes. O Brasil começa, em 1822, antes ainda da independência, de uma forma muito auspiciosa. Convocou-se uma Assembléia Constituinte. Infelizmente, ela foi dissolvida em 1823, por um golpe do Imperador Pedro I, que, ato contínuo, poucas semanas depois, outorga a Constituição de 1824. Esta incorporou, especialmente na questão dos direitos individuais, boa parte dos debates da Constituinte. Houve um impasse entre o Imperador e as forças democráticas nascentes no País. Quem encarnou esse sentimento mais democrático no Brasil, naquela época, foi um grande e talentoso mineiro: Bernardo Pereira de Vasconcelos. Ele foi o grande responsável, como reconhecem todos os historiadores - Raimundo Faoro, José Onório Rodrigues e tanto outros -, pela implantação do Poder Legislativo no Brasil. As eleições parlamentares estavam previstas desde 1824. D. Pedro I convocou as eleições em 1826, convencido de que tutelaria o parlamento, como o tutelou e dissolveu, com o golpe de força contra a Constituinte. Mas D. Pedro não esperava que entre os parlamentares estivesse um homem extraordinariamente talentoso, profundamente bem informado em matéria de direito público, de direito constitucional, com grande bravura pessoal, embora reacionário e conservador no campo social, pois era escravagista. Bernardo Pereira de Vasconcelos confronta o Imperador, autoritário, coloca-se contra as comissões militares e, liderando um processo, leva-o à renúncia, à abdicação de 7/4/1831. O que houve, na verdade, não foi abdicação. D. Pedro foi deposto. Ele entrou em choque com a Nação e foi deposto. Abdicação foi uma saída honrosa. Em 1834, foi votada uma lei importante na história do Brasil, o Ato Adicional à Constituição, que descentralizava, que dava poder às províncias. Esse foi o primeiro momento de descentralização e de tentativa de abrir a perspectiva de um regime monárquico constitucional e federativo, como tanto sonhou Joaquim Nabuco. Não deu muito certo. Alguns historiadores falam que, de fato, as províncias não estiveram à altura daquele momento. O fato é que, em 1840, o Império, com seus grandes teóricos, por meio da chamada Lei de Interpretação, centralizava novamente o poder. O próprio Bernardo Pereira de Vasconcelos, liberal dos anos 20, torna-se o grande regressista dos anos 30 - 40 e a grande referência desse pensamento mais conservador e centralizador. Idéias que encontraram no Visconde do Uruguai, Paulino José Soares de Souza, o seu grande teórico, com uma obra interessantíssima, muito bem escrita, talentosa mesmo sobre o direito administrativo, vinculando totalmente a administração pública à Coroa, à Corte e quebrando completamente qualquer sonho de autonomia das províncias. O debate continua. Ainda no Império, temos um grande teórico, Tavares Bastos, recuperado agora por Evaristo de Moraes Filho, que publica um livro importantíssimo chamado “A Província”, defendendo o fortalecimento das províncias. O grande sonho de Joaquim Nabuco era manter no Brasil a monarquia que acabasse com a escravidão, que fizesse a reforma agrária, que descentralizasse e que desse poder efetivo às províncias. O sonho de Nabuco não se realiza, e vem a República Velha, que, teoricamente, deu poder aos Estados. Também essa experiência não foi muito positiva. Sabemos que, na República Velha, o poder nos Estados ficou na mão dos chefes políticos, dos coronéis, dos partidos únicos. Em Minas, por exemplo, o PRM controlava tudo: fazia eleição, decidia quem seria eleito, presidia os processos eleitorais. Ainda existia uma comissão que fazia a relação final de quem podia tomar posse, a famosa comissão de “cortar as cabeças”. A República Velha também concentrou um poder excessivo nos Estados de Minas e de São Paulo, a famosa política café-com-leite. Também nesse período, o Brasil tem uma nova linha de pensadores de ponta altamente centralizadores. Um deles foi a expressão política maior do Brasil no séc. XX, Getúlio Vargas. Ele tinha uma concepção eminentemente centralizadora e autoritária, embora tenha sido, pelo lado social de patriotismo, de nacionalismo, um estadista superior. Getúlio Vargas não estava sozinho. Em Minas, havia um jurista extraordinário, um grande constitucionalista, Francisco Campos, que também sempre defendeu o fortalecimento da União, a concentração de poderes na União, um governo forte, centralizador e autoritário como forma de modernizar o Brasil. Não podemos desqualificar esse pensamento. Nós, democratas que queremos a Federação, temos que reconhecer a crítica que nos fazem porque, muitas vezes, a descentralização no Brasil acaba sendo o governo das oligarquias locais e regionais. Então, pensadores como Oliveira Viana, Alberto Torres, nos anos 20, 30 (...). Havia também o integralismo com Plínio Salgado. Todos estavam em uma linha de centralização. Depois, de 1946 a 1964, tivemos um período importante. Veio o golpe militar, outra experiência centralizadora. Então, coloca-se hoje, para as Assembléias Legislativas, para aqueles que efetivamente querem a Federação, a democracia, a descentralização, o princípio da subsidiariedade: que não faça o maior o que pode fazer o menor, a partir do município. Para nós que defendemos isso, claro que a história do Brasil nos desafia nesse aspecto. Devemos construir, então, esses espaços de direitos, de competências, construir um pacto federativo capaz de vencer essas tendências centralizadoras, que muitas vezes recebem apoio em razão das deficiências dos Estados, e da questão oligárquica, etc. Gostaria de mencionar um outro ponto: quando falamos em pacto federativo, temos também que falar em pacto social. Esse é outro grande problema no Brasil. Como pensar o pacto federativo em um país que ainda não fez o seu pacto social? O enigma brasileiro também está aí. Como um dos três ou quatro países mais ricos do mundo consegue ser, simultaneamente, um dos mais injustos do mundo? Como um país como o Brasil condena cinqüenta e tantos milhões de brasileiros a morrer de fome ou a ter uma “subvida”? Há 45 mil assassinatos por ano, a situação é muito pior que a da Colômbia. Há uma brutal guerra civil não declarada, muito pior que a da Palestina. Não falo das vítimas da fome, do desemprego, dos acidentes de trânsito, outra guerras não declaradas. Falo de homicídios. São dados oficiais. São mortas mais de 45 mil pessoas por ano. A metade são jovens, adolescentes, os nossos meninos entre 17 e 23, 24 anos. Mais de 20 mil jovens são assassinados por ano. Queria resgatar a questão do pacto social lembrando um texto de um grande mineiro, psicanalista, um grande militante político, democrata, figura inesquecível: Hélio Pelegrini, da geração de 1945. Hélio Pelegrini escreveu um texto, como psicanalista e também como pensador político comprometido com o Brasil, intitulado “Pacto Edípico e Pacto Social”. Esse texto foi publicado no início dos anos 80 e é de uma atualidade enorme. Não entrarei muito na questão freudiana, na questão da psicanálise, embora seja importante. O livro de Freud “O Mal-Estar da Civilização” é essencialmente político e trata, aliás, da questão do contrato, do pacto social. Sem entrar muito nesse aspecto, o que a psicanálise nos ensina é que somos socializados, entramos na vida social pela mão do pai ou por quem faz o seu papel. O pai ou quem faz esse papel é a lei, é a norma, é o limite, é quem nos obriga, em um primeiro momento, a conter os nossos instintos agressivos, a nossa agressividade contra a sociedade. Ele nos faz moldar a nossa personalidade para o convívio social. A partir desse chamado pacto edípico, em que a criança abdica da sua agressividade e aceita a autoridade legítima do pai, a lei, ela entra na vida social. Hélio Pelegrini faz um paralelo com o pacto social. Quando vivemos em sociedade, abrimos mão de instintos, de sentimentos às vezes agressivos. Renunciamos a certas tendências. Nós nos policiamos, nos normatizamos para a vida social. Em troca do quê? Em troca de que o Estado e a sociedade nos garantam alguns direitos básicos: segurança, acesso aos bens fundamentais, comida, trabalho, educação, saúde, cultura, lazer. Quando o Estado não garante às pessoas esses direitos básicos fundamentais, a começar por esses que falei e que são concretos: o direito à comida, ao pão nosso sagrado de cada dia, ao vestuário, à moradia, ao lar, à família; não cumpre o seu papel básico, quebra-se o pacto social. Não podemos exigir de um cidadão que não recebe nenhum benefício do Estado que cumpra as suas leis. É o que vivemos hoje no Brasil. Que autoridade tem o Estado de exigir que obedeça a lei aquele que não recebe nada, que está na miséria, que não tem trabalho, que não tem onde morar, que perdeu as suas raízes, que foi expulso da terra? Está rompido o pacto social. Esse é o grande desafio do Brasil. Ou fazemos o pacto social no País e incorporamos à mesa da comunhão nacional os 170 milhões de brasileiros de hoje, e tantos quantos forem no futuro, ou o País estará radicalmente fracionado, quebrado, cindido. Essas multidões famintas, desempregadas, é claro, não se sentem comprometidas e acabam se tornando a mão-de-obra, o exército industrial de reserva do crime organizado, do narcotráfico, do crime globalizado, e assim por diante. Então, para colocar a nossa reflexão em um nível mais instigante, gostaria de vincular o pacto federativo ao pacto social. Do contrário, a discussão do pacto federativo fica completamente etérea; é uma belíssima discussão, mas fora da realidade. O pacto federativo deve estar vinculado ao real, que é incorporar aos direitos e deveres da cidadania os 170 milhões de brasileiros. Esse é um ponto que gostaria de apresentar para nossa reflexão. Há um outro aspecto em que devemos pensar e sobre o qual fiquei matutando ontem: a questão do fetiche da lei. É claro que é importante esse espaço legislativo, mas a lei não resolve tudo, pelo contrário. Ela é precedida pelos movimentos sociais, pelos conflitos. Uma coisa importante: precisamos perder o medo do conflito. Ele está em nós, na sociedade é inerente a democracia. O que precisamos criar, por meio do pacto social, do pacto federativo, são canais éticos e democráticos de participação que possibilitem a explicitação dos conflitos e o seu devido processamento. Então, a lei é também uma conquista da sociedade e muitas vezes, quando desvinculamos a lei desse processo, fazemos as tais leis que não pegam. Há as expressões populares: “lei que não pegou”, “lei que não saiu do papel”, “lei para inglês ver”, “uma coisa é a lei, outra coisa é a realidade”. Há aquele velho paralelismo entre a lei e o fato, entre a lei e a realidade. A questão do Estado membro, do pacto federativo, está ligada a competências políticas. São políticas públicas, na linha do que falou o Dr. Sabino, interlocução com a sociedade, com os movimentos sociais. Devemos reconhecer, de fato, esse novo ator social, o povo, a sociedade, as organizações não governamentais, os movimentos sociais, etc. É claro que a lei cumpre um papel fundamental de normatização, mas sempre gosto de lembrar Thomas Morus, grande estadista e santo da Igreja Católica. Ele dizia na “Utopia”: “As leis devem ser poucas e boas”. No Brasil, corremos o risco de fazer muitas leis, que nem sempre são tão boas. Às vezes, comprometemos, com o excesso de leis, as boas, que devem ser efetivamente aplicadas. Por exemplo, estou cada dia mais convencido - apesar de trinta e tantas emendas muitas vezes manifestamente inconstitucionais, apesar das milhares de medidas provisórias, também muitas manifestamente inconstitucionais, apesar de todo esse ataque sofrido - de que a Constituição de 5/10/88 é uma bela Constituição. Precisamos defendê-la. Ela está em disputa. É um grande desafio de hoje, que tem a ver com as nossas reflexões sobre o fortalecimento do Estado membro, dos municípios, sobre a descentralização. Precisamos lutar para que a Constituição de 1988 seja efetivamente seja aplicada, no que se refere a suas normas, seus princípios, suas normas programáticas. A Constituição de 1988 é principiológica, trabalha com grandes princípios, a começar pelo art. 1º. Depois, há o art. 37, sobre os princípios que devem reger a administração pública; o art. 18, etc. São todos artigos de grandes princípios. Entre os princípios da Constituição, está o de que o Brasil constitui uma república federativa. Desdobremos esse princípio. Qual o grande problema das Constituições brasileiras? Desde a Constituição do Império de 1824, passando pelas de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, pela Emenda nº 69, criou-se no País uma doutrina, uma concepção jurídico-constitucional extremamente conservadora de que os princípios constitucionais não se aplicam. Ora, os princípios constitucionais constituem os princípios gerais do direito, do ordenamento jurídico. Quem garante a unidade do ordenamento jurídico são os princípios hoje expressos ou implícitos na Constituição. Se conseguirmos que os princípios sejam efetivamente aplicados, faremos uma revolução política, cultural, no Brasil. É só ver o que a Constituição diz. O art. 1º é uma maravilha, dá margem a tanta interpretação bonita: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humanas; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Uma outra questão importantíssima: as normas programáticas. Criou- se no Brasil a mentalidade anticonstitucional de que as normas programáticas não se aplicam, dependem da boa-vontade do governante. Normas programáticas são: educação é direito de todos, saúde é direito de todos. São normas que estabelecem grandes diretrizes de governo e estabelecem políticas públicas. Isso não é cumprido. É claro que uma norma que estabelece que educação é direito de todos não pode ser cumprida da noite para o dia. Ela é diferente de uma que estabelece limite máximo de velocidade. Se a pessoa circula a mais de 80km/h, é multada, pode perder a carteira, etc. É uma lei que tem desdobramentos no tempo. Que desafio devemos estabelecer hoje? Que essas normas programáticas sejam traduzidas nas leis orçamentárias - aí começa o controle das políticas públicas, tema tão bem tratado pelo Dr. Sabino. Quando se fazem os planos plurianuais previstos na Constituição, em todos os níveis, municípios, Estados membros, União, quando se fazem as leis de diretrizes orçamentárias, elas não podem ser fruto da vontade de cada governante. Devem estar vinculadas às diretrizes maiores do texto constitucional, da Constituição da República e da Constituição do Estado. Elas devem estar vinculadas aos princípios, às diretrizes e às normas programáticas, até chegar à sua tradução concreta do orçamento, em cada ano. Teria mais coisas para falar, mas o meu tempo está esgotado. Acho que já estou aborrecendo as pessoas. Listei uma série de normas, mas seria muito cansativo falarmos em artigos. Por exemplo, o art. 23 sobre as competências comuns da União, do Estado, do município. Depois, há o art. 24, sobre as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal, e o art. 25, que trata especificamente dos Estados federados. Há muitas coisas a serem feitas. Por exemplo, a questão urbana. No Brasil, há 50 anos, éramos 55% na roça. Em 50 anos, mudamos. Hoje somos 82% nas cidades. Há, por exemplo, a questão da legalização das regiões metropolitanas, o § 3º do art. 25, as aglomerações urbanas, microrregiões. Há vários pontos. Há as questões ambientais, da segurança pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar, da preservação do patrimônio histórico, da política de abastecimento e de segurança alimentar, do combate à fome, à desnutrição, do desenvolvimento regional. Para não entrar em minúcias, encerrarei chamando a atenção para dois dispositivos que estão na Constituição e que são muito importantes. O primeiro deles é o parágrafo único do art. 23, e o outro, se não me falha a memória, é também o parágrafo único do art. 22. O art. 22 da Constituição relaciona as competências privativas da União. “Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre: (...) Parágrafo único - Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Um bom desafio para a UNALE, Sr. Presidente, seria pensar esse projeto de lei complementar, que possibilite aos Estados legislarem sobre matérias privativas da União. O art. 23 estabelece a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, sendo o parágrafo único da maior relevância. Mas ele não foi feito até hoje. Por exemplo, o 2º grau da educação está na maior crise porque ninguém toma conta dele, ninguém mais sabe quem é responsável por ele. “Parágrafo único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Penso que esses dois parágrafos únicos nos abrem espaços muito instigantes de reflexão, de debates. Se essas duas leis complementares forem feitas, pode haver nova perspectiva de ação política e de ação legislativa para os Estados membros e, conseqüentemente, é claro, para as Assembléias Legislativas Estaduais. Quero agradecer a atenção de vocês e pedir desculpas por ter, talvez, abusado um pouco mais da paciência dos Deputados e das pessoas presentes. Muito obrigado.