128ª REUNIÃO ESPECIAL DA 3ª SESSÃO LEGISLATIVA ORDINÁRIA DA 14ª LEGISLATURA, EM 19/4/2001 Palavras do Sr. Mauro Bonfim Deputado Fábio Avelar, que preside a Mesa; ilustre expositor Luciano Ferraz; Prefeitos; Vereadores e agentes políticos; diante do novo panorama desenhado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sugiro que cada agente político municipal, sobretudo Prefeitos e Presidentes de câmaras, observem um velho brocardo latino que diz o seguinte: "Legem abmos", ou seja, curvemo-nos à lei, que é dura, mas é a lei. Isto não só porque o Supremo Tribunal Federal disse que a Lei de Responsabilidade Fiscal é constitucional, válida no ordenamento jurídico, com exceção do dispositivo que já foi declinado, como também em razão de dois preceitos muito importantes da Constituição Federal. O primeiro é o art. 5º, inciso II, que diz: "Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". E o "caput" do art. 37, que obriga a administração pública a curvar-se ao princípio da legalidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma lei complementar e tem "status" de lei de territorialidade nacional. Isto significa que obrigatoriamente deve ser observada por todos os municípios, embora seja lei complementar de natureza federal. Além dos pilares sobre os quais o ilustre expositor Luciano Ferraz discorreu, gostaria de destacar o aspecto de que a Lei de Responsabilidade Fiscal, talvez, pela primeira vez na história republicana, vincula, rigorosamente, o orçamento à LDO. O orçamento passa a ter submissão à LDO. As prefeituras, acredito eu, já devem ter encaminhado os projetos para as câmaras municipais, uma vez que esse prazo encerrou-se no dia 15 de abril. Até o dia 30 de junho, as câmaras de Vereadores devem votar a LDO para o exercício de 2001. Evidentemente, procedendo às audiências, por meio das comissões de finanças de cada câmara, para que a LDO, que será de fundamental importância, seja compatível com o orçamento e com o Plano Plurianual. Por se tratar do primeiro ano de mandato dos Prefeitos, deve ser, também, encaminhado às câmaras, para apreciação e exame, até 30 de agosto deste ano, se outro prazo não estabelecer a Lei Orgânica. Nessa linha da agenda fiscal que os municípios devem cumprir, são vários os prazos do calendário. Quero chamar a atenção para uma inovação muito importante, que é uma matéria nova a ser observada. Em 30 de abril, vence o prazo para que as prefeituras encaminhem à União, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, e ao Estado, a cópia da prestação de contas que foi entregue ao Tribunal de Contas no dia 31 de março. É uma exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal a entrega da cópia desses balanços que integraram a prestação de contas entregue ao Tribunal de Contas. A Lei de Responsabilidade Fiscal está inserida em um conjunto de leis do ordenamento jurídico; entre elas, a vetusta Lei nº 4.320, de 1964. Até hoje, passados mais de 12 anos da promulgação da Constituição de 1988, o Congresso Nacional ainda não editou a nova lei complementar que irá substituir a Lei nº 4.320. Esta continua sendo a bíblia da contabilidade pública, o dia-a-dia das prefeituras. O art. 165, § 9º, da Carta Federal obrigava o legislador constituinte a enviar o projeto de lei complementar, o que não foi feito. Pelo fenômeno da recepção compatível das normas do ordenamento jurídico com o ordenamento constitucional, ainda está em vigor a Lei nº 4.320, que impõe diversas regras da contabilidade pública que são, de certo modo, repetidas na Lei de Responsabilidade Fiscal. A respeito da transparência, é preciso ser dito que temos notícia de que muitas prefeituras e câmaras de Vereadores estão criando suas "home pages" na Internet, seus portais eletrônicos, para divulgar os relatórios de gestão fiscal, os relatórios resumidos de execução orçamentária e divulgar todos os aspectos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o que contribui para aumentar a fiscalização da sociedade civil quanto aos atos do Poder Executivo. A execução orçamentária factível e possível passa a ser uma grande inovação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Nos seminários anteriores, pudemos agrupar as dúvidas mais freqüentes, que podem ser alinhadas em três questões fundamentais: a primeira delas é a dos restos a pagar das administrações anteriores. O segundo aspecto se relaciona com gastos de pessoal. O terceiro, que mais acirrou a controvérsia, é sobre os repasses das dotações orçamentárias para as câmaras de Vereadores e as despesas do Legislativo Municipal. Durante o debate, procuraremos, na medida do possível, clarificar as questões que forem surgindo. Gostaria de abordar a questão da responsabilidade dos agentes políticos à luz dos aspectos civil, administrativo e penal. Quanto ao aspecto administrativo, a Lei de Responsabilidade Fiscal agrupa, praticamente, três tipos de regras: proibição de ação fiscal, nulidade de atos fiscais surgidos em razão do descumprimento das normas e obrigação de execução de preceitos da lei propriamente dita. Quanto à responsabilidade administrativa, o Tribunal de Contas exerce esse controle externo, junto com as Câmaras Municipais. A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma inovação muito interessante, relacionada à prestação de contas dos Prefeitos e Presidentes de câmaras. Quando os Prefeitos, às vezes, deixavam a administração, ficavam aguardando o exame dos pareceres prévios por parte do Tribunal de Contas; apesar da extrema dedicação e boavontade, em razão da falta de pessoal e de aparelhamento técnico, havia uma demora plenamente justificável no exame dessas prestações de contas. Agora, a Lei de Responsabilidade Fiscal diz que, no prazo de 180 dias, o Tribunal de Contas terá que emitir pareceres prévios a respeito das prestações de contas dos municípios e enviá-los para o julgamento das câmaras municipais. Nesse aspecto, é importante frisar que a câmara de Vereadores tem o papel de julgar as contas do Prefeito, e não julga o parecer prévio. Como o próprio nome está a indicar, o parecer prévio é meramente opinativo e não vincula o Plenário da câmara. A única condicionante é que a câmara terá que receber parecer prévio para julgar as contas. Não há julgamento ficto, por decurso de prazo. Isso não é aceito no ordenamento constitucional em matéria de fiscalização financeira e orçamentária. Um exemplo das Prefeituras de municípios com menos de 200 mil habitantes: as prestações foram entregues em 31 de março, e, até o final do ano, o Tribunal terá que emitir parecer prévio sobre essa prestação de contas, encaminhar à Câmara, que terá de, cautelarmente, para atender ao princípio do contraditório e da ampla defesa, por sua comissão de finanças, abrir um prazo mínimo de 5 ou 10 dias para que o ex-Prefeito ou o Prefeito possa apresentar justificativas e alegações sobre esse exame prévio do Tribunal. Em seguida, o Plenário da Câmara irá julgar essas contas, promulgando um projeto de resolução ou decreto legislativo, dizendo se aprova ou rejeita as contas e se aprova ou rejeita o parecer prévio. Porque a regra condicionante do § 2º do art. 31 da Constituição Federal é que o parecer prévio deixa de prevalecer por voto de 2/3 dos membros da Câmara. E aqui é importante esclarecer uma dúvida: esses 2/3 exigidos para a rejeição ou aprovação das contas se referem à totalidade da composição numérica da Câmara, e não ao número de Vereadores presentes em determinado momento. Com relação ao julgamento das contas dos Presidentes das Câmaras Municipais, o Tribunal de Contas, por meio de uma interpretação do art. 71 da Constituição Federal, tem entendido que é o próprio Tribunal que o faz. Essa matéria é um tanto quanto polêmica, uma vez que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a individualidade das contas do Legislativo e do Executivo, mas a norma induz à interpretação de que essas contas são globais do município. Isso, sem dúvida alguma, em razão da própria mecânica de operacionalização da lei. O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais seguramente irá definir instruções e traçar uma diretriz mais definida sobre esse assunto. Mas é importante dizer que o Presidente da Câmara também é o ordenador da despesa pública e da despesa da Câmara. Ainda que a Câmara Municipal não tenha autonomia contábil e financeira - aqui quero abrir um parêntese. Legislativo algum possui autonomia orçamentária, porque o orçamento é uno, é controlado pelo Executivo municipal. O Legislativo possui, sim, autonomia contábil e financeira. Autonomia orçamentária evidentemente pertence ao Poder Executivo. É claro que, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal e até mesmo para cumprir os preceitos que estão no bojo da lei, notadamente os 6% de gastos com o pessoal do Legislativo, o Presidente da Câmara, como ordenador da despesa da Câmara, é o responsável pelos seus atos e pode responder por eles nas órbitas administrativa, civil e penal. Chamo a atenção para a lei dos crimes fiscais, que é a Lei nº 10.028, de 19/10/2000. Evidentemente, ela impõe penalidade a partir do dia 20/10/2000, porque nenhuma lei penal retroage para prejudicar o acusado, o agente político. Mas chamo ainda a atenção para o fato de que, independentemente dessa lei, como bem frisou o expositor Luciano Ferraz, há um conjunto de normas do Direito Penal que punem o administrador, notadamente o Código Penal, nos seus arts. 312 e seguintes, que trata dos crimes contra a administração pública, e o Decreto-Lei nº 201, que é de 1967, e já impunha condutas que são abrangentes e hoje estão repetidas na Lei nº 10.028. Também quero colocar que não deve haver aquele terrorismo relativo à possibilidade de o agente político, o Prefeito e o Vereador serem presos, porque não pode haver uma inversão de valores. Na Constituição Federal, como direito e garantia fundamental de qualquer cidadão - e aqui o Prefeito não é exceção à regra, porque a norma é geral e todos são iguais perante a lei, como anuncia o art. 5º -, há um princípio da presunção geral de inocência, ou seja, ninguém é considerado culpado até o trânsito em julgado de eventual sentença condenatória. Por isso mesmo não é possível uma interpretação apriorística de que a Lei de Responsabilidade Fiscal atira primeiro e depois pergunta quem morreu. Não pode ser feita essa inversão de valores. Há um princípio geral de que todos são inocentes. Para haver culpado deverá ocorrer o devido processo legal e ser aguardado o trânsito em julgado das decisões. E aqui não faço nenhum tipo de apologia da impunidade. Porque este País precisa realmente combatê- la. E o Prefeito não sofrerá apenas sanções penais, mas sim de natureza civil e administrativa - aquele conjunto de punições a que me referi -, que estão não só no bojo da Lei de Responsabilidade Fiscal como também no julgamento das infrações político-administrativas pelas Câmaras Municipais. Um Prefeito que comete uma infração político-administrativa, além de responder civilmente, penalmente, pode sofrer um processo de "impeachment" perante a Câmara Municipal, caso 2/3 do Plenário julguem-no procedente e caso se cumpra o devido processo legal. São muito comuns situações em que uma Câmara cassa o mandato do Prefeito, mas ele, com 24 horas, está de volta ao cargo. Isso se deve ao descumprimento do devido processo legal. Ainda não temos uma lei federal que reja o processo de cassação de Prefeito e Vereador. Por isso mesmo, prevalece em vigor - e assim já decidiu a Suprema Corte, em vários pronunciamentos; inclusive, há voto memorável do Ministro Carlos Velloso, e o Ministro Paulo Brossard dá uma verdadeira aula sobre o instituto do "impeachment" - o Decreto-Lei nº 201. O Decreto-Lei nº 201 divide em dois grandes grupos as responsabilidades dos agentes políticos. O primeiro deles, no art. 1º, é constituído por crimes comuns, embora impropriamente chamados pelo legislador de crimes de responsabilidade. São aqueles crimes comuns equiparados ao Código Penal e à própria Lei de Crimes Fiscais, que veio em 19/10/2000. O segundo grupo, no art. 4º, é constituído pelas infrações político- administrativas. Essas, sim, devem receber o nome de crimes de responsabilidade e são sujeitas a processamento e julgamento pela Câmara Municipal. É bom ir devagar com o andor, porque o santo é de barro. Ninguém será condenado sem o devido processo legal, sem uma sentença condenatória transitada em julgado; e lembramos que o Prefeito, enquanto estiver no exercício do cargo, será julgado, nos crimes comuns, pelo Tribunal de Justiça do seu Estado. Apenas quando termina o seu mandato ele volta a ser julgado pelo Poder Judiciário, pela vara criminal da comarca de seu município. Antigamente, também o ex-Prefeito era julgado pelo Tribunal de Justiça. Mas a Suprema Corte, recentemente, revogou a súmula 394, e os ex-Prefeitos passaram a ser julgados nas comarcas. Com isso, está acontecendo um vaivém de competências, porque o Prefeito deixa o cargo e o seu processo, que estava no Tribunal, volta para a comarca. Depois, ele é eleito novamente nas urnas, e o processo volta para o Tribunal. Mas, como disse no início, "legem admos"; e assim quis o constituinte de 1988 ao escrever, no art. 29, inciso X, na renumeração, que o Prefeito é julgado, nos crimes comuns, pelo Tribunal de Justiça. Se o crime for de natureza eleitoral, ele não é julgado pelo Juiz Eleitoral, é julgado pelo TRE. Se o crime for de natureza federal, é julgado no Tribunal Regional Federal, em Brasília, e não, nas varas federais de primeira instância. Com relação à responsabilidade penal dos ex-Prefeitos, quero fazer o seguinte comentário: quando surgiu a Lei nº 10.028, de 19/10/2000, centenas de Prefeitos foram a Brasília e mereceram do então Presidente da Câmara dos Deputados, grande constitucionalista, Deputado Michel Temer, e do Presidente do Senado, Antônio Carlos Magalhães, a notícia - como se a pólvora tivesse sido descoberta - de que a Lei dos Crimes Fiscais não pode retroagir. Todos os atos do dia 4/5/2000, em que se deu a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, até 19/10/2000 estão fora do alcance da Lei dos Crimes Fiscais. Como disse, não colocaram o ovo de Colombo em pé, porque isso é da tradição do ordenamento jurídico. É um princípio secular do direito penal que nenhuma lei retroage, a não ser para beneficiar o acusado. Como não retroage a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, todos os atos anteriores a 4/5/2000 não são por ela alcançados. Como exemplo, as leis orgânicas editadas logo após a Constituição contêm ou continham isenções de IPTU para aposentados ou pessoas de baixa renda. Trata-se, portanto, de um ato jurídico perfeito, que já estava inserido na lei orgânica. Aí, indago: uma lei complementar que veio a ser promulgada, sancionada e entrou em vigor no dia 4/5/2000 pode retroagir para alcançar essa isenção válida, esse ato jurídico perfeito? Evidentemente, não. É bom colocar essa premissa, porque isso tem gerado muita confusão. O simples fato de não retroagirem a lei penal e a Lei dos Crimes Fiscais não exime o Prefeito da responsabilidade penal, porque ele, além da Lei dos Crimes Fiscais, já estava responsabilizado, caso cometesse algum crime, pelo Decreto-Lei nº 201 e pelo Código Penal. O Decreto-Lei nº 201 é uma norma penal mais benigna que a Lei nº 10.028. Portanto, em qualquer processo envolvendo crime fiscal, a defesa do Prefeito poderá invocar a lei penal, mais benéfica, que fala numa pena máxima de três anos, enquanto a Lei dos Crimes Fiscais prevê a quatro anos. Em nenhum dos dois casos haverá aquele terrorismo de o Prefeito ser algemado e preso, porque existe, no direito penal, a Lei nº 9.714, de 1987 ou 1989, salvo engano, que deu nova redação ao art. 44 do Código Penal e permite a substituição das penas, possibilitando que a pena de segregação, a pena de prisão seja substituída por uma pena restritiva de direitos, como prestação de serviços à comunidade ou doação de cestas básicas. Evidentemente, o Prefeito está com a espada de Dâmocles sobre a sua cabeça - espada essa, como na lenda antiga, dependurada por uma crina de cavalo -: se ele fugir da Lei dos Crimes Fiscais, poderá ser alcançado pela norma do Decreto-Lei nº 201, pelo Código Penal e até mesmo por diversas sanções de natureza fiscal do próprio texto da lei, como a multa de 30% de seus vencimentos, e o município pode ter as suas transferências de convênios suspensas. Essa lei é muito rigorosa e deve ser cumprida. As assessorias dos Prefeitos devem estar atentas a todos esses desdobramentos, e durante o debate estaremos à disposição para clarear as dúvidas que surgirem. São estas as modestas provocações conceituais que faço neste momento, abrindo o terreno para o debate. Muito obrigado.