182ª REUNIÃO ESPECIAL DA 4ª SESSÃO LEGISLATIVA ORDINÁRIA DA 14ª LEGISLATURA, EM 10/6/2002 Palavras do Sr. Geraldo Flávio Vasques Sanchez Exmos. Srs. Presidentes; Deputado Cabo Morais, Exma. Sra. Natália de Miranda Freire; Exmo. Sr. Sabino Fortes Fleury. Saúdo também a todos os participantes e, em meu nome e no da minha instituição, agradeço o convite e parabenizo este fórum técnico, que trata de um tema bastante espinhoso, no caso, a consolidação das leis. Não sou palestrante, estou aqui para debater e não sou técnico na consolidação. Ouvi a Dra. Carmem Lúcia e a Marília e tenho algumas ponderações a fazer. Quem opera com o direito, seja Juiz, Promotor, elaborador da lei ou destinatário sabe que temos duas dificuldades. Primeiro, a elaboração, e segundo, a compreensão da norma elaborada. O que quer dizer isso? Quando fazemos uma faculdade de direito, estudamos, estudamos, estudamos, passamos num concurso e estamos sempre aprendendo algumas palavras em latim, que não é mais estudado. Um dos brocardos em latim diz que o Juiz sabe o Direito. Há outro brocardo que diz o seguinte: "Te dou os fatos, e você me dá o direito". A consolidação serve para que esses brocardos sejam realidade, ou seja, que consigamos, como advogados, Juízes ou Promotores, saber o que está valendo como norma legislativa. Conheço o Dr. Menelick, que falou hoje cedo. Não tive o prazer de ouvir sua palestra, mas, como temos algumas dificuldades na elaboração da norma, principalmente na consolidação, gostaria de debater isso aqui com vocês. Acredito que vários técnicos legislativos estejam aqui, e são inúmeros os aspectos que me prendem a atenção. A primeira coisa: existe, no nosso ordenamento jurídico, o chamado controle de constitucionalidade da lei. Quem tem uma noção básica de direito, sabe que ele pode ser difuso ou concreto. O concreto, através de ações diretas de inconstitucionalidade, e o difuso aquele que é feito por Juiz em instâncias. Entendo que, quando vai-se fazer um processo de consolidação das leis, e mesmo na própria elaboração da lei, o legislador deve se ater a esse controle difuso da norma. O que é isso? Vou exemplificar para tentar explicar. Temos, por exemplo, várias leis que são adequações de situações fáticas que o legislador tenta colocar em forma de lei. Norma tributária, por exemplo. O Estado tem várias demandas tributárias e vem recebendo alguns julgamentos desfavoráveis justamente porque aquelas práticas habituais de fiscais não são compatíveis com o ordenamento constitucional. O que o legislador faz? Cria uma norma infraconstitucional regulando algumas atividades do Estado, ou seja, cria uma norma para adequar a situação fática existente. Mas se esquece de uma coisa básica: O vetor tem que partir da Constituição para a norma, não da norma para a Constituição. Quero dizer com isso que muitas vezes aquela situação que era fática, ainda que adequada juridicamente, continua inconstitucional, continua ilegal, continua quebrando o princípio de norma hierárquica. Na consolidação, não adianta reunir o que está em vigor, compactar e achar que se acabou a dispersão, a difusão das normas, e que já temos uma espécie de código. Por quê? Porque continuará havendo o vício de origem. Então, o primeiro cuidado que temos que ter quando se fala em consolidação, é saber o que se vai consolidar, o que se vai fazer como norma de consolidação. O que pretendemos? Simplesmente tornar o instrumento mais fácil, saber o que está em vigência? Temos o princípio da recepção da norma pela Constituição Federal, e a norma só é vigente se for adequada ao novo ordenamento jurídico nacional. Um exemplo: tínhamos diversos sistemas previdenciários. A Assembléia tem um, o Ministério Público tem outro, a magistratura tem outro, o IPSEMG tem outro. Vem o art. 40 da Constituição Federal e regula, de forma genérica e globalizada, todo o sistema previdenciário nacional. O que acontece? As normas específicas não podem prevalecer sobre a Constituição Federal. O que há na prática? Como o legislador tem a função de legislar, ou seja, de elaborar normas, ainda que seja representante genérico do povo, com bases eleitorais e anseios de grupos determinados, e que tenha a função de discutir a legalidade da lei, expõe os anseios do povo na matéria em votação. Muitas vezes, aprovam normas posteriores à Constituição e incompatíveis com ela. Partimos do pressuposto de que a Constituição tem de se adequar à norma, mas isso não deveria acontecer. A norma tem de se adequar à Constituição. Não adianta fixarmos um regime previdenciário para o Ministério Público, de que faço parte, se ele não é compatível com o que a Constituição, em seu art. 40, prevê. Há normas em nossa lei orgânica que são incompatíveis, mesmo que seja de 2001. Há também outro aspecto que não é levado em conta: o fenômeno da repristinação. Se não temos o controle difuso, realizado na época da elaboração da norma, ou seja, se não controlamos o que foi recepcionado, o que está em vigência e o que poderia estar, não poderemos saber o que poderá ser revogado. No Direito, a chamada repristinação é o seguinte: por exemplo, uma norma revogada, não expressamente, porque não é compatível, amanhã, por uma mudança do ordenamento da Constituição, volta a ser compatível com a Constituição, ou seja, essa norma volta a adquirir vigência. Esse problema não é enfrentado de forma clara em vários setores da nossa vida: administrativo, tributário e previdenciário. Não sabemos o que regula, de modo uniforme, esse sistema com que estamos lidando todos os dias. Tendo em vista este evento na Assembléia Legislativa, participei de algumas reuniões preliminares sobre a consolidação, e a minha dificuldade era justamente saber como proceder, porque não possuo a norma técnica, pois o meu conhecimento é jurídico. Não sou capaz de discutir com vocês a elaboração da norma, partindo de um pressuposto, mas aprendemos, com a práticajurídica, alguns princípios mais fáceis. Lido com o Direito Tributário. Fui advogado em São Paulo, na área tributária, e ficava desnorteado, porque lia o dia inteiro aqueles boletins, IOB e ADCOAS, para saber o que estava valendo. Um dia, quando fazia pós-graduação na Faculdade de São Paulo, meu orientador disse-me que teria de ler dois livros na vida: a Constituição Federal e, no caso tributário, o CTN. O que não constasse nesses livros não existe. O resto é regulamentação, não é lei e não é norma. Passamos essa dificuldade para o legislador, ou seja, para o técnico legislativo. No Brasil, há a figura dos três Poderes interdependentes. Essa interdependência não significa que exista uma interação na elaboração da norma, o que seria o mais correto. O Executivo envia o projeto de lei, do seu interesse, e o Judiciário recebe essa lei já configurada. Cumpre a essa lei um papel que, nem sempre, realiza, ou seja, o papel de censor da norma elaborada incorretamente. Várias vezes, recebemos uma norma que, mesmo passando por uma Comissão de Justiça, apresenta ainda algumas irregularidades claras. Mas essas questões não são afetas ao Legislativo: a questão política e o porquê da existência da norma. Se sou o representante do povo, e a minha comunidade quer que, no meu bairro, não existam mais subidas, apenas descidas, posso redigir um projeto de lei, falando que só haverá descida no meu bairro. Pode ser que essa lei seja aprovada, mas isso não significará que terá vigência, porque não é compatível com o ordenamento macro. Como o Legislativo não tem essa função, e sim o Judiciário, cairemos em outro problema: o da repetição da norma. Por exemplo, quem lê os jornais está sabendo do problema referente às taxas de iluminação pública. O Supremo Tribunal Federal já declarou, por mais de 50 vezes, que essa taxa é ilegal. Nesse caso, parecemos o Tom e o Jerry. Entramos com uma ação direta de inconstitucionalidade e conseguimos a revogação. No outro dia, o Legislativo Municipal produz uma nova lei, com o mesmo teor. Ou seja, publica uma lei exatamente igual à que foi revogada, por ser do seu interesse e do Executivo que essa taxa seja cobrada, pois precisa da receita para bancar a iluminação da cidade. Mas isso não significa que esse caminho seja o correto. Há uma emenda dando legalidade à taxa de iluminação pública. Não há como consolidar uma norma tributária que, na origem, já está errada. Há a necessidade de participarmos do processo de elaboração, porque não existe ainda uma preocupação grande com o controle difuso da norma no nascedouro, o que seria mais fácil e mais lógico. Pode-se legislar sobre isso? Essa matéria é da minha competência? Tenho poder para legislar sobre isso? Há vários projetos viciados na origem, porque não podem ser objeto de lei da Câmara Municipal e da Assembléia Legislativa. O legislador não tem a obrigação de conhecer a tecnicidade da norma jurídica, ao passo que tem de dar vazão ao anseio popular pela norma. Enfrentaremos esse problema na consolidação. Do jeito que vem sendo proposto até hoje, parte-se do pressuposto de que o técnico legislativo não tem o poder de excluir a norma manifestamente ilegal da consolidação. A doutora falou o que a lei reza. Quando há uma modificação ou um juízo de valor sobre a norma, ela deve voltar ao Legislativo. Por exemplo, se, sobre uma lei vigente antes de 1988, há uma discussão para saber se está ou não vigente, faz-se um retrocesso do processo legislativo, para que a Casa delibere. Não seria mais fácil elaborar uma nova lei, revogando-se expressamente a outra? O problema da remissão é o “samba do crioulo doido”. Ninguém sabe o que é remissão em lei. Há a legislação relativa à prescrição, no que diz respeito à dívida do Estado, que remonta a 1939 e a 1942. Somente as antigas trazem o texto original. Não se consegue encontrar o texto da lei. Não há como consolidar normas que eram da competência estadual e, atualmente, são da federal. A doutora falou sobre a consolidação da lei ordinária e da lei complementar. A Constituição prevê, casuisticamente, casos em que a lei complementar regula. Mas as situações estão presentes e já existem leis ordinárias regulando essa matéria. Foi aprovada, há pouco tempo, a Proposta de Emenda à Constituição nº 49 - se não me engano -, que regulou a matéria relativa ao pessoal da MinasCaixa. A situação do momento necessitava de uma lei, que foi editada por meio da emenda à Constituição. Precisamos nos esquecer um pouco de que, quando estamos elaborando uma norma, ela atenderá a um interesse ou a um determinado segmento da sociedade, que estará sujeito a ela. Há a norma de efeito concreto, que é a lei que regula a situação específica dos grupos. Mas a lei, por natureza, é genérica e abstrata. A norma jurídica, por natureza, é abstrata e genérica, regulando situações, como a norma tributária e a previdenciária. Essas leis de efeito concreto, normalmente, são elaboradas para adequar situações fáticas preexistentes. Assim, desmorona-se todo o procedimento da consolidação. Ainda que consigamos zerar, por meio da consolidação e da normatização, o Legislativo, o Judiciário e o Executivo continuarão existindo. E a elaboração é constante. Sempre teremos de tentar chegar a um patamar de leis que sejam obrigatoriamente postas em um triturador ou em um condensador, para que sejam adequadas novamente. Com relação ao problema da exegese, palavra que significa interpretação da norma, a consolidação parte principalmente desse objeto, ou seja, já existe a norma jurídica pronta. Ela não é proveniente da elaboração da lei. Embora seja um processo criativo e um processo de unificação, parte já da conseqüência da norma, ou seja, da interpretação da norma jurídica, da chamada exegese jurídica. Quem poderia fazer essa interpretação? Pela doutrina, há diversas maneiras de se proceder à interpretação da norma: pela técnica, por sua natureza, pelo espírito da lei e outras. Poderíamos avocar essa interpretação da norma jurídica ao técnico legislativo, que é aquele que redigirá a norma. Quando é apresentado o espírito da lei e o que se pretende com a norma elaborada, cumpre àquele com formação na área jurídica e legislativa redigi-la de forma correta, para haver uma certa coerência entre as normas editadas hoje e “a posteriori”. Há uma expressão que me marcou muito. Em certa palestra, alguém citou um artigo e disse o seguinte: “Um Estado é verdadeiramente livre quando todos são escravos da lei”. A Dra. Carmen Lúcia, que tem uma formação filosófica muito boa, falou de forma clara: “Desde a mais remota antigüidade, a lei é usada como um instrumento de poder, por aquele que tem acesso à elaboração norma”. Como os escravos não tinham esse poder, não conseguiam elaborar decreto extinguindo a escravidão. Foi necessário que aquela que detinha o poder revogasse a escravatura. Para todos sermos escravos da lei, é preciso que sejamos iguais, ou seja, é preciso haver o princípioconstitucional da isonomia. Não será preciso que tenhamos um conhecimento maior do que o de outros para sabermos que aquilo nos atinge. O Direito é um regulamento da vida diária, não sendo distante, como a física quântica. Quando pegamos um ônibus, estamos procedendo a um contrato de prestação de serviço, pagando pelo serviço de transporte. Quando estamos comprando um livro na livraria, estamos fazendo um contrato de compra e venda. Os casos são freqüentes, e essas regras são os modos de regular a vida normal. Não sou palestrante. Gostaria de deixar para o debate o seguinte. Dra. Marília, na época da consolidação das leis, seria possível tornar expressa a repristinação da norma? Ou seja, seria possível, nessa época, falar que tal norma não era vigente, mas, com a adequação de tais emendas, voltou a ter vigência? Essa questão tem de ser levantada, porque não adianta simplesmente regularmos um passado difuso. A consolidação atinge a norma pretérita e a presente, mas precisa antes de um juízo de valoração. Se partirmos do pressuposto de que o controle difuso não pode ser exercido pelo técnico legislativo, ou seja, aquele que está organizando a elaboração da norma; se partirmos do pressuposto de que o técnico legislativo é um mero compilador de normas, cairemos numa roda sem fim que sempre jogará para o processo legislativo a elaboração da norma consolidadora, através de lei complementar ou de lei ordinária. Dessa forma, a simples adequação volta a necessitar de uma elaboração de norma, de um texto legal novo, ao invés de ser uma consolidação. Se tomarmos 50 elementos normativos de ICMS, por exemplo, juntando-os para formar a CLTA - Consolidação de Leis Tributárias Administrativas -, notaremos a existência de diversos artigos que, na sua origem, são inconstitucionais - e não sou eu quem fala, e, sim, o STF. Mas, na forma como hoje se elabora a consolidação, esse artigo volta, vem no texto final e é aprovado na elaboração, porque reflete uma situação jurídica fática. Temos diversas situações previdenciárias inconstitucionais em que o artigo é repetido e, através de normas novas, passa a viger. Quanto ao controle posterior à normatização ou à consolidação, como fazê-lo se não se mudar a forma de elaboração da norma? Consigo consolidar, hoje, a norma tributária e dizer que determinadas leis são vigentes, outras, incompatíveis com o ordenamento. Mas, amanhã, um Prefeito do interior quer cobrar taxa de iluminação pública, lançando uma lei. Faz-se, na Assembléia, um projeto de lei regulando o assunto. Precisamos ter esse tipo de controle no nascedouro. Por isso, defendemos o controle difuso, além do judiciário, pelo técnico legislativo ou pela assessoria jurídica da Casa. Esse controle difuso deve ter sua forma expressa, porque o que se tem hoje é o parecer da Comissão de Constituição de Justiça relatando os motivos da inconstitucionalidade da norma. Mas, mesmo com o parecer dessa Comissão, essa norma pode ser aprovada, não se tendo o ônus do veto porque ele será do representante do Executivo ou do Judiciário. Trata-se de uma discussão não apenas jurídica, mas política, sem a qual não se consegue fazer um ordenamento visível. Temos o problema de controle da norma. O Judiciário exerce o controle difuso e o concreto. O difuso pode ser feito através do Juiz da Capital ou do interior, sendo que qualquer um deles pode declarar uma norma inconstitucional, já que prevalecerá somente entre as partes litigantes. E isso não interessa, porque, às vezes, milhões de ações são demandadas para se dizer que uma norma é legal. Cairemos, então, no controle concreto. O que é isto? Existe uma representação de um cidadão dizendo que, em sua cidade, em seu Estado, aprovou-se determinada norma que é, pelo menos em tese, inconstitucional. Consultamos a Constituição Federal ou a Estadual para verificar quem tem a competência para argüir a inconstitucionalidade e propomos a ação. Darei a vocês um exemplo prático. A norma municipal só pode ser declarada inconstitucional em face da norma estadual. Se tenho uma lei municipal incompatível com a Constituição Federal, mas essa norma não é repetida na Constituição Estadual - é o que chamamos de norma de efeito reflexo -, não posso exercer o controle. E o que está acontecendo? Hoje se tem o descrédito de instituições como o Judiciário, o Legislativo Estadual e o Ministério Público. Isso porque o cidadão constata que várias ações, com o mesmo fim da proposta por ele, são julgadas pelo Pleno como inconstitucionais e nos apresenta uma representação para que ajamos de modo macro. Ele deseja que tomemos a lei, retirando-lhe a vigência, já que é manifestamente inconstitucional. Explicamos a ele que não podemos agir dessa forma, porque a norma que nos apresenta não se repete no texto da Constituição Estadual, e lhe dizemos que fale com o Promotor de sua cidade ou procure uma associação a fim de se propor ação civil pública para revogar essa norma. Daí essa nossa ânsia de colocar tudo na Constituição Federal ou Estadual, para que tenhamos guarida quando da argüição de inconstitucionalidade. Tentamos colocar tudo dentro da Constituição Estadual - normas que regulam pagamento de imposto, aposentadoria, etc. - para que se consiga ter um mecanismo de controle em face da autonomia municipal. Essa forma de controle “a posteriori” é válida, mas não pode ser única, não pode ser a primeira, não pode ser padrão. A norma tem que passar na Comissão de Justiça, onde deve ser feito esse controle. E, nesse ponto, defendo, mais uma vez, o poder de deferir ao elaborador da norma, ao técnico o controle sobre sua constitucionalidade. Saúdo a iniciativa de Minas Gerais, esperando que se dê, na consolidação, maior valor à técnica, e não, apenas ao poder de legislar. Deixo três colocações: é possível dar ao técnico legislativo o poder de fazer o controle de constitucionalidade da norma, quando da consolidação, ou seja, de excluir o que não foi recepcionado? É possível a esse mesmo técnico repristinar normas por força do mesmo argumento, ou seja, devolver vigência a normas que a teriam perdido? É possível a consolidação através do instrumento macro, ou seja, se temos a norma complementar e a ordinária - sendo que, na técnica legislativa, vê-se que, além do problema da atribuição, existe o quórum para a elaboração da norma -, não se pode fazer toda a consolidação de norma ordinária por lei complementar, para se evitar serviço de origem?