181ª REUNIÃO ESPECIAL DA 4ª SESSÃO LEGISLATIVA ORDINÁRIA DA 14ª LEGISLATURA, EM 10/6/2002 Palavras do Sr. Gabriel Dezen Júnior Caros componentes da Mesa, senhoras e senhores, gostaria de começar pela essência da exposição do Dr. Marcelo, que, na parte final, foi muito feliz, a qual deve ter soado aos senhores como uma coisa que traduz o caos completo. É exatamente essa a essência. No Senado Federal, acompanhamos esse trabalho de regulamentação. A própria Lei Complementar nº 95, antes da alteração, já trazia dentro de si equívocos de técnica legislativa, que pretendia regulamentar. A edição de duas leis seqüenciais, nessa linha, alterando pontos fundamentais, um deles, a própria definição do que seja consolidação, revela o que é a essência de nossa representação. Hoje, não há maturação bastante sobre o que seja consolidação de leis no Brasil. Há uma confusão perigosa entre consolidação e codificação. Há uma indefinição bastante séria sobre a ação legislativa no processo. A meu ver, o que acontece no Congresso Nacional hoje é um equívoco. Sujeitar a consolidação de leis ao processo legislativo - e pretendo mostrar isso em seguida - é um equívoco. O Dr. Marcelo falou em multiplicação de leis. Uma instituição paranaense teve o cuidado de fazer matematicamente essa avaliação. De 5/10/88 ao final de 2000, período coberto pela pesquisa, chegaram à cifra astronômica de 14 normas, por dia, no Brasil. Aí se pensa que isso acontece porque o Brasil é muito grande e tem dois mil e poucos municípios. Mas uma pessoa que reside em Belo Horizonte e está sujeita às legislações municipal, estadual, federal, em alguns casos e à legislação nacional, que é outra ordem jurídica, como a ninguém é dado escusar o descumprimento da lei alegando desconhecimento, perguntaria: “Que profissional e operador do direito se arrogaria agora o conhecimento da legislação vigente hoje para qualquer tipo de fato?”. Então, temos um quadro absolutamente caótico. Coincidentemente, o início do meu trabalho com os senhores hoje é nessa linha. Antes de começar, quero cumprimentar especialmente os estudantes de Direito que aqui estão presentes pelo atrevimento de buscarem direito fora da faculdade, pelo desprendimento da limitação formal que é a cátedra e por estarem vendo agora o que os espera, em pouco tempo, se o processo não for mudado. Quero cumprimentar também enfaticamente a Assembléia Legislativa mineira pela clarividência de chamar a si este debate. A função do legislador, mais do que nunca, está em debate. No Congresso Nacional já se fala e se sente isso. Mas é de felicidade ímpar que o Legislativo mineiro chame a si essa responsabilidade. Até porque vai cair no seu próprio pé, ou seja, quando os Deputados mineiros sentem que hão que se consolidar leis, também estão sentindo a deficiência profunda do processo legislativo em Minas Gerais, quiçá o municipal e o federal. Preliminarmente, no plano federal, a grande raiz do problema talvez fosse a deficiência do processo legislativo, principalmente no âmbito do próprio Legislativo. Sabemos, os Deputados e os senhores também sabem, que, na maioria das vezes, a iniciativa da ação legislativa é inspirada por motivos menores. O Dr. Marcelo citou um caso, e eu vou citar outro. No caso dos “pit bulls”, quando a Globo começou a veicular na televisão e os jornais publicaram que um desses cachorros tinha mordido o João, corrido atrás de Fulano e lesionado um garoto, surgiram, como cogumelos depois da chuva, no Congresso Nacional e nos Estados, inúmeras leis para penalizar o “pit bull”. Ou seja, “pit bull” tem que ser deportado, extinto, castrado, etc. Aí vem a pergunta. Se amanhã ou depois, o “dobermann” começa a morder, é preciso fazer uma segunda lei sobre o “doberman”? E se o cão fila começar também a morder as pessoas? É preciso fazer uma terceira lei sobre o fila? Vai ter que haver uma cadeira em Direito Penal, especialista em cachorro perigoso. Se o cão for mestiço, o problema seria bem pior. É mais ou menos assim que se comporta o nosso Legislativo. No Congresso Nacional, tivemos três leis vindas da Câmara para o Senado Federal e duas do Senado para a Câmara também sobre o “pit bull”. É uma provocação que exige mais do que nunca um pouco de seriedade legislativa. A Assembléia Legislativa de Minas Gerais está de parabéns por ter sentido que há que se fazer alguma coisa emergencialmente. Preliminarmente, até há pouco tempo, tínhamos a consolidação de leis como uma curiosidade acadêmica, e não mais do que isso. Os que se debruçaram sobre o trabalho sentiram a dificuldade enorme em transitar com um pouco de técnica, principalmente no modelo brasileiro de consolidação. Os modelos francês e alemão são muito invocados, mas a realidade legislativa francesa e alemã é outra. No Brasil temos uma outra prática legislativa. Temos uma outra formação do legislador. Só recentemente incorporamos aos legislativos o que nos Estados Unidos já é muito comum, há muito tempo: as consultorias técnicas especializadas, ou seja, um corpo de consultores para fazer o destravamento da lei, a redação técnica e a análise de fundo. Da década de 70 para cá, tivemos algum incremento nessa área. De uma curiosidade acadêmica, de um inusitado técnico jurídico, a consolidação das leis passou a ser um instituto de algum apelo maior. O eminente Seabra Fagundes dizia que a multiplicação das leis é uma suposição ingênua, ou mesmo primária, de que os problemas da coletividade se resolvem com um simples mudar de textos normativos. Se formos pesquisar essa questão, em termos históricos, vamos encontrar, pelo menos, duas lições que nos interessam. A primeira, a tentadora facilidade de legislar a que o mesmo Seabra Fagundes se referiu, já realidade no seu tempo e muito mais modernamente. Podemos voltar novamente à exposição do Dr. Marcelo quando fala em medidas provisórias. Apesar da inspiração italiana do instituto e de uma construção jurisprudencial firme no Supremo sobre os limites e os pressupostos de emissão de medida provisória no âmbito federal, tivemos medida provisória para tudo, desde para a construção de um busto de bronze em Tiradentes até para a troca de carro do Vice-Presidente. É de se perguntar onde está a urgência e a relevância? É de se responder que a medida provisória foi crucificada no altar da conveniência legislativa e executiva, a ponto de o Ministro Celso de Melo, em acórdão histórico do Supremo, dizer que era uma usurpação da função legislativa do Congresso Nacional. O Ministro Celso de Melo, quando presidia o Supremo, foi convocado a ir à Câmara para dar sua opinião sobre a reforma do judiciário, quando lá tramitava a proposta de emenda à Constituição da reforma do judiciário, hoje no Senado Federal em primeiro turno. Sem que fosse provocado, o Ministro Celso de Mello disse à Câmara que ou a ela iniciava a regulamentação da medida provisória ou o Supremo firmaria jurisprudência para impugnar o instituto. Essa tentadora facilidade de legislar, de que as medidas provisórias são um exemplo, propaga-se também nos Legislativos. Hoje, temos iniciativas de projetos de lei, no âmbito estadual e federal, em que não há uma inspiração maior do legislador. Ele trafega ao sabor dos ventos, das conveniências e das teses mais polêmicas, e não dá atenção ao que se pode legislar. Essa realidade levou ao aparecimento - em nível doutrinário, no Supremo, há cerca de dois anos - do princípio da proporcionalidade do Legislativo, ou seja, o ato de legislar exige um exercício de demonstração da necessidade legislativa, do cabimento do instrumento. O Prof. Menelick falou, há pouco, sobre as leis formais e materiais. Sob a denominação de lei legisla-se sobre tudo, veiculando atos administrativos formalmente considerados. Há que se perquirir, também, na proporcionalidade, a necessidade de intervenção da legislação sobre as dificuldades privadas. Relatei, no Senado, há tempos, um projeto de lei, vindo da Câmara, que regulamentava a função de decorador. O argumento era baseado no art. 5º, inciso III - se não estou equivocado -, que estabelece “que é livre o exercício de qualquer função, trabalho ou ofício, atendidas as limitações da lei”. É uma leitura rasa ao extremo: se a lei limitar está limitado. Isso tem de ser visto sob o ângulo da proporcionalidade, ou seja, qual é o interesse público em se legislar, regulamentando a atividade do decorador? Não que seja função menor, mas qual é o resultado de uma decoração deficiente? O mesmo que o de uma advocacia deficiente ou de uma cirurgia intracraniana malfeita? Há um abismo de diferença. Temos de ler a Constituição com abstração, com profundidade. Houve um exemplo lamentável do TRT, da Paraíba, que, baseado no art. 37, inciso II, que determina que “os cargos e empregos públicos são providos por concurso público, exceto os em comissão, definidos em lei”, transformou quase tudo, naquele Estado, em cargo em comissão, ou seja, de Oficial Judiciário a Técnico Judiciário. Com base em quê? Por que a Constituição diz que a lei pode fazer essa transformação? Porque há uma inerência à atividade. Esse princípio da proporcionalidade, inspirado pela jurisprudência, terá de ser vertido em princípio processual legislativo, tanto no âmbito federal - já elaboramos uma proposta de emenda à Constituição, que tramita no Senado -, quanto no âmbito estadual, a fim de se consolidarem na Constituição mineira princípios processuais legislativos de contenção ao excesso legiferante, não só de autoria parlamentar, mas também extraparlamentar. Por exemplo, pode-se constitucionalizar que matéria codificável só poderá ser tratada em código, ou seja, acabar com a legislação esporádica. Usando o tema PMMG como exemplo, vamos fazer uma lei para prever o calibre 38, outra lei que obriga o seguro de vida, uma terceira lei para o colete salva- vidas. E assim por diante. Se tudo isso for colocado na legislação policial mineira, será conferida unicidade material ao documento, facilitando a vida de todos: do legislador, dos profissionais do direito, do policial e do cidadão. Uma das primeiras iniciativas que se poderia recomendar em termos de saúde legislativa seria se constitucionalizarem, nas Constituições Federal e Constituição Estadual, princípios processuais que impusessem uma contenção a esse excesso de atividade legislativa. Prosseguindo na primeira nota histórica, temos o Dr. Sérgio Otero, o Artur Pereira Castilho Neto e o Nelson Hungria, que fala em hipertrofia legislativa, em elefantíase legislativa, em curandeirismo legislativo. Isso na época em que atuava com maior vigor na área doutrinária. O foco parece se fechar sobre o Legislativo. Daí, mais uma vez, o mérito da Assembléia Legislativa mineira. Há que se ter uma noção de legislação que impeça esse curandeirismo, ou seja, legislar-se para a tese primária, para o fato concretamente posto. Tomei a liberdade de historiar a evolução da matéria no plano federal, as leis complementares feitas segundo o PND, o Decreto nº 85.022, mas fui informado de que esse material será entregue aos senhores. Portanto, não repetirei essa legislação. Trata-se de uma nota histórica, que poderá ser importante para uma futura consulta. Com relação ao aspecto jurídico, as Leis Complementares Federais nºs 95 e 107 impõem, em síntese, o seguinte perfil para a ação consolidatória: “1º - A consolidação consiste na integração de todas as leis pertinentes a certa matéria, num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas em consolidação, sem modificar o alcance nem a interrupção da força normativa dos períodos consolidados.” Logo em seguida, passarei para a análise jurídica, e veremos que não é bem assim: “b) Entre outros movimentos, a consolidação aceitaria a introdução de novas divisões ao texto-base, o que parece uma exigência lógica. Se pegarmos quatro, cinco, seis ou sete leis, hão que se refazer a paginação, a titulação, as seções, as subseções, as numerações novas, as novas partículas internas e a fusão de dispositivos e se atualizar valores, o que também me parece óbvio. Agora, o problema: a supressão de dispositivos declarados inconstitucionais e a indicação do que não for recepcionado e do que está revogado implicitamente a esses dois tópicos da consolidação, que me parecem centrais. Na letra “c”: “Previsão de que o levantamento da legislação a ser consolidada seria uma matéria situada tanto no âmbito executivo quando no legislativo”. Parece-me que não. Não é ação legislativa consolidatória. Voltaremos a isso em seguida. Na letra “d”, outra complicação da lei federal: “A previsão de que a apreciação dos projetos de lei de consolidação, no caso, pelo Legislativo Federal, seguiria o processo bicameral em processo legislativo simplificado”. Também aqui me parece haver equívoco. Essa normatividade que vem das duas leis complementares federais citadas leva à fixação de pelo menos três pontos de extremo relevo jurídico que terão de ser desamarrados: o primeiro é a exata dimensão da ação legislativa na consolidação; o segundo, a possibilidade de simplificação processual na codificação. Eu iria mais longe: a necessidade de processo legislativo dos projetos de consolidação. Por último, a adoção, pelo consolidador, de juízo sobre recepção e revogação. Com o pouco tempo que temos aqui, tentaremos uma visão rápida do que seja cada um deles. Quanto à ação legislativa, há que se discernir, preliminarmente, consolidação de codificação. Na codificação, temos a atividade legislativa “stricto sensu”. Temos uma ação de inovação jurídica. Temos a obediência do princípio da reserva legal e da legalidade estrita do art. 5º, II, da Constituição. Na codificação, o legislador inova o direito, revoga o direito, interrompe força normativa. Na consolidação, contrariamente, não há ação legislativa. Não se está inovando o direito. O que se está fazendo é, exclusivamente, usar o direito preexistente, mas disseminado, e integrá-lo - daí o verbo da Lei Complementar nº 95 - em um texto único, sem inovação jurídica. Essa codificação que o Dr. João Batista Vilela prega como solução para o processo de leis parece-me que seria mais adequada para um momento futuro, ou seja, a codificação não vai resolver o problema da legislação hoje existente. Ela seria parâmetro para novas ações legislativas, ou seja, você reúne ao texto a matéria afim em um único documento jurídico e depois verte esse documento, tendo como referência única esse documento, e altera, sempre revogando expressamente, como manda a Lei Complementar nº 95. Qual é a ação legislativa na codificação? É legislativa “stricto sensu”. Na consolidação, parece-me, é exclusivamente fiscalizatório. O art. 49, inciso XI, da Constituição Federal diz que “cumpre ao Congresso Nacional zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da competência normativa dos Poderes Executivo e Judiciário, que também têm atribuição normativa”. O princípio, a teoria, a doutrina dos Poderes implícitos que se aplica a direito constitucional impõe que o Legislativo, em face de excessos normativos executivos, principalmente, aja suspendendo a eficácia de tais dispositivos. Parece, então, que isso fornece uma base segura para o que seja a ação legislativa na ação consolidatória. As leis codificadas ou o que se queira chamar de processo de lei de consolidação que venha ao parlamento estadual, no caso dos senhores, não viriam para ser votadas pelo parlamento, não viriam para ser emendadas pelo parlamento; viriam ao parlamento apenas para que o Legislativo Estadual, assim com o Federal e o Municipal, fizessem uma análise da perfeição técnico- jurídica do processo e impugnassem eventuais tentativas legiferantes dentro da consolidação, quando sentissem que o órgão consolidador, que é o Executivo, estivesse apenas consolidando ou se, a pretexto de consolidar, estivesse inovando o direito. Então, a ação legislativa seria limitada à apreciação da consolidação enquanto consolidatória, com expresso repúdio pelo que seria uma tentativa nova de legislação, quer por boa-fé, quer por má-fé. Mas se o texto consolidado inova o direito, teria de ser impugnado pelo Legislativo. Nesse sentido, não teríamos projeto de lei, teríamos o texto codificado, dado ao parlamento, que, por decreto ou por resolução, resolveria ou decretaria a perfeição técnica do texto consolidado. Não seria aprovação de lei nova, seria apenas um aval de que a ação consolidatória está tecnicamente correta. Quanto à simplificação processual, a adoção da tese de que não tramita o projeto de lei é bastante. Não se aplica o processo legislativo constitucional estadual nem o federal nesse projeto de lei de consolidação. Ele vai entrar como projeto de lei consolidada e tramitar sob a forma de projeto, de decreto do Legislativo ou de resolução, cuja aprovação mostra que há perfeição técnica na consolidação. De qualquer sorte, pretender simplificar a golpe de lei complementar o processo legislativo para a elaboração de uma lei, parece-me materialmente inconstitucional. A doutrina brasileira (Alexandre de Morais, Celso Bastos, Yves Gandra, entre outros), com amparo jurisprudencial, diz que o processo legislativo é direito e a garantia constitucional, fundamental. Se a ninguém é dado fazer senão o que a lei obriga, obrigar, por lei, exigiria uma sujeição a formalidades constitucionais mínimas de elaboração de normas jurídicas. Então, mesmo que se entenda que tramita a lei de consolidação, parece-me materialmente inconstitucional a simplificação processual. Não caberia no caso, já que é uma garantia constitucional protegida por cláusula pétrea. Quanto aos juízos consolidatórios acerca de recepção, revogação e inconstitucionalidade, a lei complementar federal citada mudou a sua versão, tirando do consolidador a possibilidade de qualquer juízo consolidatório, circunscrevendo essa declaração a quem já tiver contra si ação direta ou ação declaratória julgadas pelo Supremo - agora, também, pela DPF em alguns casos - ou suspensão pelo Senado de legislação dita inconstitucional pontualmente. De acordo com a lei complementar, em sua primeira versão, seria dada ao consolidador a emissão de juízo de inconstitucionalidade. Assim, o órgão executivo, a quem incumbe a ação consolidatória, se transformaria numa espécie de corte constitucional executiva, que funcionaria sem as amarras do processo legislativo ilegal. Então, o juízo de inconstitucionalidade é necessário, extirpa o tecido podre da legislação, mas há que se estar preso pelo menos às declarações judiciais de inconstitucionalidade. Mais perigoso do que isso, a revogação e a recepção da lei têm de ser antecedidas de cuidados. Os que operam o direito sabem que a conclusão sobre a recepção de lei exige maturação jurídica que, no caso de matéria constitucional, costuma demandar mais do que uma década. Então, um juízo executivo unilateral sobre o que foi ou não recepcionado, é perigosíssimo porque pode não ter ainda um cotejo, um contraste judiciário sobre aquela matéria em relação à sua pretensão constitucional. O mesmo raciocínio se aplica à ação da revogação. Algumas notas que me parecem pertinentes quanto a ação legislativa. Primeiro, não será aceita negativa de consolidação a partir do juízo executivo de inconstitucionalidade. Como já dissemos, vai exigir maturação jurídica, pelo menos para ver a não- consolidação. Segundo, não será aceito juízo executivo exclusivo sobre recepção de direito pré-constitucional, nem sobre a formalização expressa de revogação tácita, o que também poderia levar a inovação jurídica. O Executivo acha que foi revogado, o Judiciário, não. No contraste, como a consolidação faz desaparecer o texto-parâmetro, teríamos uma inovação jurídica para o arrepio do Judiciário. Terceiro, o processo de consolidação legislativa dependeria de um juízo de admissibilidade da perfeição técnica e um juízo político do Legislativo que, diante da inovação jurídica, da fusão ou da supressão que ofendessem o direito, estaria decidido pela denegação, ou seja, rejeitando a consolidação. Finalmente, as únicas emendas que me parecem aceitáveis nesse processo seriam as que se referem apenas à redação técnica legislativa; as emendas de mérito já seriam a legislação e não caberiam jamais na consolidação. Por fim, a ação legislativa nos parece nitidamente do controle do processo executivo de consolidação, visando à inovação jurídica. Não teríamos processo legislativo “estricto sensu” e teríamos de ter as cautelas fundamentais quanto à revogação, à recepção e à inconstitucionalidade, de forma a não permitir que o texto legislativo consolidado desaguasse em inovação jurídica ao arrepio do devido processo legislativo. Essas eram as poucas palavras que tínhamos a dizer aos senhores. Estamos à disposição. Muito obrigado.