MENSAGEM Nº 189/2022

Belo Horizonte, 4 de abril de 2022.

Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembleia Legislativa,

Vossas Excelências – Senhoras e Senhores Deputados,

Povo de Minas Gerais,

Com meus cordiais cumprimentos, comunico a Vossas Excelências – Senhor Presidente e Senhoras e Senhores Deputados – e ao Povo Mineiro que, nos termos do inciso II do art. 70 da Constituição do Estado, decidi opor veto parcial, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, à Proposição de Lei nº 25.025, de 2022, que dispõe sobre a revisão geral do subsídio e do vencimento básico dos servidores públicos civis e militares da administração pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, altera a Lei Delegada nº 37, de 13 de janeiro de 1989, e dá outras providências.

Ouvidas a Secretaria de Estado de Governo – Segov, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag e as demais secretarias e órgãos afetos à matéria objeto desta mensagem, sintetizo, a seguir, os motivos do veto.

O art. 10 da Proposição

“Art. 10 – Sem prejuízo do disposto no art. 1º, o subsídio e o vencimento básico dos servidores públicos civis e militares a que se referem os incisos XIII a XVII do art. 3º ficam revistos em 14% (quatorze por cento), nos termos do inciso X do caput do art. 37 da Constituição da República e do art. 24 da Constituição do Estado, a partir de 1º de janeiro de 2022, e ficam reajustados em 33,24% (trinta e três vírgula vinte e quatro por cento), em decorrência da atualização do valor do Piso Salarial Profissional Nacional dos Profissionais do Magistério Público da Educação Básica – PSPN – do ano de 2022, de que trata a Constituição do Estado, com efeitos financeiros a partir de 1º de janeiro de 2022, os valores das tabelas de vencimentos dos cargos das carreiras do Grupo de Atividades de Educação Básica, de que trata a Lei nº 15.293, de 2004, dos cargos de que tratam os incisos X e XI do art. 1º da Lei nº 15.301, de 2004, e dos cargos de provimento em comissão de Diretor de Escola e de Secretário de Escola, de que trata o art. 26 da Lei nº 15.293, de 2004, e de Diretor de Escola de que trata o art. 8º-D da Lei nº 15.301, de 2004, e os valores das gratificações de função de Coordenador de Escola e de Coordenador de Posto de Educação Continuada – Pecon –, previstas nos incisos II e III do art. 29 da Lei nº 15.293, de 2004, aplicando-se, ainda, aos valores dos vencimentos básicos dos ocupantes de cargos efetivos e detentores de função pública das carreiras do Grupo de Atividades de Saúde, de que trata a Lei nº 15.462, de 2005, o índice de 14% (quatorze por cento), referente a recomposição salarial, com efeitos financeiros a partir de 1º de janeiro de 2022.

§ 1º – O reajuste de 33,24% (trinta e três vírgula vinte e quatro por cento) de que trata o caput, referente ao reajuste do valor do PSPN do ano de 2022, aplica-se aos pensionistas e servidores inativos que fizerem jus à paridade nos termos da legislação vigente, aos detentores de cargos convocados para funções de magistério nos termos do art. 122 da Lei nº 7.109, de 13 de outubro de 1977, e aos detentores de cargos contratados nos termos da Lei nº 23.750, de 23 de dezembro de 2020, cujos proventos ou cuja remuneração tiverem como referência os valores aplicáveis às carreiras do Grupo de Atividades de Educação Básica, de que trata a Lei nº 15.293, de 2004, e de que tratam os incisos X e XI do caput do art. 1º da Lei nº 15.301, de 2004.

§ 2º – O reajuste de 33,24% (trinta e três vírgula vinte e quatro por cento) a que se refere o caput aplica-se às carreiras do Grupo de Atividades de Educação Superior, de que trata a Lei nº 15.463, de 2005, a partir de 1º de janeiro de 2022.”

Motivos do Veto

De início, destaco que todos os servidores ativos e inativos e os pensionistas do Estado têm merecido valorização por parte dos Poderes e órgãos estatais, na medida das possibilidades legais, fiscais e conjunturais. Entretanto, não se pode realizar política pública de gestão de pessoal, de modo efetivo e sustentável no tempo, sem considerar o anteparo legal e fiscal que lhe dê fundamento, o que demanda gestão pública responsável. É sob tal perspectiva que esta proposição está sendo analisada.

O referido artigo foi inserido na proposição a partir de emenda parlamentar. Contudo, tal emenda violou preceitos decorrentes do devido processo legislativo previsto na Constituição do Estado, pois efetivamente trouxe dispositivo que, uma vez em vigor, acarretará aumento substancial das despesas públicas relativas ao pagamento dos servidores públicos estaduais, sem que haja previsão expressa da fonte de custeio dessas novas despesas.

A irresponsabilidade na gestão de pessoal pode precarizar e inviabilizar a prestação de diversos serviços públicos e agravar ainda mais a sustentabilidade fiscal do Estado, que já se encontra em sérias dificuldades, como é de conhecimento de toda a sociedade e, especialmente, dos Poderes e órgãos do Estado. Logo, medidas inconsequentes sob o prisma fiscal podem comprometer a própria gestão de pessoal, prejudicando a regularidade do pagamento dos servidores públicos ativos e inativos e dos pensionistas.

Nesse contexto, observo que o art. 68 da Constituição do Estado dispõe sobre as limitações quanto ao acréscimo de despesas a projetos de lei de iniciativa do Governador do Estado. Por sua vez, o Regimento Interno da Assembleia Legislativa, em seu art. 187, está em sintonia com a Constituição do Estado, estabelecendo que não será admitido aumento da despesa prevista em projeto de iniciativa do Governador do Estado, ressalvada a comprovação da existência de receita e o disposto no inciso III do art. 160 da Constituição do Estado. Logo, por meio de emenda parlamentar da qual resultou o dispositivo ora vetado, a Assembleia contrariou norma expressa da Constituição e de seu próprio regimento.

Ademais, a Constituição da República, em seu art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, estabelece que a proposição legislativa que cria ou altera despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Por seu turno, o art. 16 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; b) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Portanto, fica uma vez mais destacada a antijuridicidade da emenda parlamentar, já que não foi instruída das referidas estimativas ou declarações exigidas no ADCT da Constituição da República e na LRF, caracterizando-se como medida de irresponsabilidade fiscal.

Ressalto que, em relação ao referido art. 113 do ADCT, o Supremo Tribunal Federal – STF reconheceu sua normatividade em âmbito nacional, estabelecendo obrigações a todos os entes federativos e, por óbvio, a todos os Poderes e órgãos estatais, no exercício de suas respectivas competências. Nesse sentido o seguinte precedente em relação à Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima:

“EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.” (STF, ADI 6.102, Rel. Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 10.02.2021)

Portanto, o veto a esse dispositivo tem fundamento na inconstitucionalidade e na contrariedade ao interesse público.

O art. 11 da Proposição

“Art. 11 – Será assegurado o recebimento de auxílio social, em três parcelas anuais, cada qual correspondente a 40% (quarenta por cento) da remuneração básica do Soldado de 1ª Classe, a serem pagas nos meses de maio, agosto e novembro, aos inativos e pensionistas dos militares do Estado, do Quadro Específico de Provimento Efetivo da Polícia Civil, da carreira de Agente de Segurança Penitenciário instituída pela Lei nº 14.695, de 2003, da classe de cargos de Agente de Segurança Penitenciário de que trata o art. 6º da Lei nº 13.720, de 2000, e da carreira de Agente de Segurança Socioeducativo instituída pela Lei nº 15.302, de 2004, e ficam anistiadas as ausências ao trabalho dos servidores ocupantes dos cargos das carreiras do Grupo de Atividades de Educação Básica do Poder Executivo, de que trata a Lei nº 15.293, de 2004, incluindo os detentores de cargos temporários nos termos da Lei nº 23.750, de 2020, ou convocados para funções de magistério nos termos do art. 122 da Lei nº 7.109, de 1977, em razão de movimento grevista no ano de 2022, ficando garantido que tais ausências:

I – não acarretarão conceitos negativos ou qualquer prejuízo na avaliação de desempenho do servidor;

II – não serão computadas para o percentual de infrequência, que pode ocasionar a exoneração do servidor em estágio probatório;

III – não representarão dispensa de servidores contratados temporariamente ou convocados para as funções do magistério;

IV – não representarão exoneração de servidor ocupante de cargo comissionado de livre nomeação ou exoneração;

V – não configurarão abandono de cargo, inassiduidade, desídia ou infração disciplinar do servidor, nem ensejarão instauração de processo administrativo ou sindicância;

VI – não implicarão a perda do direito às férias-prêmio e ao Adicional de Valorização da Educação Básica – Adveb;

VII – não acarretarão prejuízo na contratação temporária ou na convocação para as funções do magistério, na distribuição de turmas e na contagem de tempo de serviço para aposentadoria e aquisição de férias regulamentares;

VIII – não ensejarão a aplicação de qualquer tipo de penalidade na vida funcional do servidor;

IX – não acarretarão desconto salarial;

X – serão lançadas como “falta-greve”.

Parágrafo único – A autoridade competente procederá à revisão dos processos administrativos e sindicâncias já aplicados e dos que estão em andamento em decorrência dos movimentos de greve.”

Motivos do Veto

O dispositivo, também de autoria parlamentar, concede auxílio social aos inativos e pensionistas das seguintes categorias do Estado: militares, efetivos da Polícia Civil, Agente de Segurança Penitenciário e Agente de Segurança Socioeducativo. Ademais, o referido artigo anistia os servidores públicos da educação que aderiram à greve de sua categoria no ano de 2022.

De início, referente à primeira parte do art. 11 – auxílio social –, importa questionar a sua natureza jurídica. O auxílio social poderá ser compreendido sob a perspectiva de sua categorização em três espécies de verba, a saber: a) assistencial; b) remuneratória; c) indenizatória.

Sob a primeira perspectiva, a verba prevista no art. 11, por não ter natureza contributiva, seria uma espécie de ajuda concedida aos inativos e pensionistas do Estado, ou seja, ela seria um benefício assistencial.

Nos termos do art. 194 da Constituição da República, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes e órgãos do Estado e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Logo, aplica-se ao auxílio social o disposto no § 5º do art. 195 da Constituição da República, no art. 113 de seu ADCT, bem como nos arts. 16, 17 e 24 da LRF e demais normas de finanças públicas deles decorrentes. Entretanto, a emenda parlamentar que deu origem ao art. 11 não foi acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, desvelando, assim, sua antijuridicidade e irresponsabilidade fiscal, tal como se fez em relação ao art. 10, acima vetado.

Além disso, a verba prevista no art. 11, sob a perspectiva de benefício assistencial, estaria desvirtuada dos objetivos e princípios da assistência social conforme previsão dos arts. 2º e 4º da Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que é norma geral de organização da assistência social.

Observa-se que o art. 11 nem mesmo poderia se enquadrar no Sistema de Proteção Social dos Militares, instituído pela Lei Federal nº 13.954, de 16 de dezembro de 2019, haja vista ser estendido a carreiras não militares, violando também o disposto no art. 5º da Lei Federal nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, por conceder benefício distinto daqueles que constam do Sistema de Proteção Social dos Militares. Destaco que as duas leis federais referenciadas têm normatividade geral e nacional e são, portanto, extensíveis aos Estados-Membros e de observância obrigatória pelos Poderes e órgãos estatais.

Mesmo que se considerasse a verba prevista no art. 11 como tendo natureza jurídica de vantagem remuneratória (segunda hipótese de categorização da verba nele prevista), há que se considerar os limites da LRF, especificamente o inciso I do parágrafo único do art. 22. Por conseguinte, estando o Poder Executivo acima do limite prudencial, resta vedada a criação de despesas de pessoal para além da revisão geral de remuneração a que se refere o inciso X do art. 37 da Constituição da República.

Por fim, ainda que a verba prevista no art. 11 tivesse natureza indenizatória (terceira hipótese de categorização da verba nele prevista), ele não poderia se estender a inativos e pensionistas, já que tem natureza de ressarcimento, que é própria da verba indenizatória. Assevero que a verba indenizatória, quando devida, é extensível apenas a servidores ativos que se enquadram na sua hipótese normativa. Como o objeto e a base de aferição da verba prevista no art. 11 identificam-se com a da indenização para aquisição de fardamento a que se refere o art. 7º da proposição, resta, pois, demonstrada a sua natureza indenizatória.

Porém, tratando-se de verba de caráter indenizatório, só se mostra jurídica a sua concessão aos servidores em atividade, não aos inativos e pensionistas.

Saliento que o STF já reconheceu ser indevida a extensão de certas vantagens do servidor público ativo àqueles que não exercem as funções do cargo, como o acréscimo de 1/3 (um terço) sobre a remuneração nas férias:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO: FÉRIAS: ACRÉSCIMO DE UM TERÇO. C.F., art. 7º, XVII. Resolução nº 06/89 do Tribunal de Justiça do Espírito Santo. I. – O direito às férias remuneradas é assegurado ao servidor público em atividade. O acréscimo de um terço da remuneração segue o principal: somente faz jus a esse acréscimo o servidor com direito ao gozo de férias remuneradas. C.F., art. 7º, inciso XVII. Servidor público aposentado não tem direito, obviamente, ao gozo de férias. II. – Resolução 06/89 do Tribunal de Justiça do Espírito Santo que estendeu aos magistrados aposentados o acréscimo relativamente às férias na base de um terço da remuneração: inconstitucionalidade. III. – ADI julgada procedente.” (STF, ADI 2.579, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ de 26.09.2003)

Nesse sentido, sob qualquer ângulo (assistencial, remuneratório, indenizatório) o auxílio social expressa medida antijurídica e irresponsável sob o prisma fiscal.

Resta, por último, outra inconstitucionalidade no referido art. 11.

O art. 11 concede anistia a grevistas, matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo e estranha a uma lei geral de revisão de remuneração, como é o objeto central desta proposição.

O STF já se manifestou especificamente sobre o tema da anistia, tendo declarado inconstitucional lei estadual de iniciativa parlamentar que pretendia concedê-la a servidores públicos estaduais vinculados ao Poder Executivo, nos seguintes termos:

“(...) O ato normativo impugnado respeita a “anistia” administrativa. A lei paranaense extingue punições administrativas às quais foram submetidos servidores estaduais. 2. Lei estadual que concede “anistia” administrativa a servidores públicos estaduais que interromperam suas atividades – paralisação da prestação de serviços públicos. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que cabe ao Chefe do Poder Executivo deflagrar o processo legislativo referente a lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem assim disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. 4. Aplica-se aos Estados-membros o disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, da Constituição do Brasil. Precedentes. 5. Inviável o projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo que disponha a propósito servidores públicos – “anistia” administrativa, nesta hipótese – implicando aumento de despesas para o Poder Executivo. 6. Ao Estado-membro não compete inovar na matéria de crimes de responsabilidade – artigo 22, inciso I, da Constituição do Brasil. Matéria de competência da União. “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento” [Súmula 722]. 7. Ação direta julgada procedente, por maioria, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 9.293/90 do Estado do Paraná.” (STF. ADI 341, rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ de 11.06.2010)

Em suma, o art. 11 resulta de emenda parlamentar – quando deveria ter sido de iniciativa do Poder Executivo, antecedida de foro de negociações – e trata de matéria alheia ao marco legal adequado de revisão geral de remuneração, gerando impactos financeiros sem previsão de fonte orçamentária.

O veto a esse dispositivo tem, portanto, fundamento na inconstitucionalidade e na contrariedade ao interesse público.

Nos termos acima expostos, e em cumprimento ao § 3º do art. 70 da Constituição do Estado, publico e lhes comunico – Senhor Presidente e Senhoras e Senhores Deputados – os motivos de inconstitucionalidade e de contrariedade ao interesse público que me levam a vetar os arts. 10 e 11 da Proposição de Lei nº 25.025, de 2022.

Por conseguinte, submeto os motivos de veto à apreciação e à deliberação das Senhoras e dos Senhores Deputados, conforme dispõe o § 5º do art. 70 da Constituição do Estado.

Na oportunidade, reitero meu apreço e consideração a Vossas Excelências – Senhor Presidente e Senhoras e Senhores Deputados – e ao Povo Mineiro.

Romeu Zema Neto, Governador do Estado.