PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 28/2011

Altera a Constituição do Estado para acrescentar o art. 300 e revogar o inciso III do art. 139.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:

Art. 1º - Fica acrescentado à Constituição do Estado o seguinte art. 300:

“Art. 300 - O Estado manterá o Sistema Estadual de Trânsito organizado nos termos da lei.

§ 1º - As políticas e ações do Sistema Estadual de Trânsito atenderão aos princípios de preservação e de defesa da vida, da saúde e do meio ambiente.

§ 2º - No âmbito de atuação do Sistema Estadual de Trânsito, competem à Polícia Civil exclusivamente as funções de polícia judiciária e a apuração das infrações penais.”.

Art. 2º - Fica revogado o inciso III do art. 139.

Art. 3º - Esta emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Reuniões, 2 de agosto de 2011.

Durval Ângelo - Liza Prado - Adelmo Carneiro Leão - Almir Paraca - Ana Maria Resende - André Quintão - Antonio Lerin - Carlin Moura - Carlos Mosconi - Celinho do Sinttrocel - Délio Malheiros - Delvito Alves - Doutor Wilson Batista - Duarte Bechir - Elismar Prado - Hely Tarqüínio - Inácio Franco - Jayro Lessa - Luiz Carlos Miranda - Paulo Lamac - Pompílio Canavez - Rogério Correia - Rômulo Veneroso - Rosângela Reis - Sargento Rodrigues - Tiago Ulisses - Ulysses Gomes - Vanderlei Miranda - Zé Maia.

Justificação: Esta proposta é fruto dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Penitenciário do Estado, instalada em 1997. Decorridos quatorze anos da conclusão dos trabalhos dessa Comissão, constata-se que pouco mudou. A sociedade clama por mudanças profundas na estruturação dos órgãos de segurança, o que não se concebe sem a reordenação do sistema de segurança dos órgãos de trânsito, a qual ora se propõe. Pela atualidade da fundamentação trazida pela referida Comissão Parlamentar de Inquérito, por ocasião da apresentação da Proposta de Emenda à Constituição nº 25/99, pedimos vênia para reproduzi-la em sua íntegra.

“A segurança pública é dever do Estado e direito do cidadão, devendo ser exercida com o objetivo de preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. Essas são as atribuições dos órgãos instituídos constitucionalmente para esse fim, entre eles, no âmbito estadual, as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros. À Polícia Civil incumbem, conforme estabelece o art. 144, § 4º, da Constituição da República, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

O art. 139 da Constituição do Estado, por sua vez, além de dar à Polícia Civil essas mesmas atribuições, acrescentou-lhes, no entanto, algumas atividades privativas de caráter não policial, nos seguintes termos:

'Art. 139 - À Polícia Civil, órgão permanente do Poder Público, dirigido por Delegado de Polícia de carreira e organizado de acordo com os princípios da hierarquia e da disciplina, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração, no território do Estado, das infrações penais, exceto as militares, e lhe são privativas as atividades pertinentes a:

I - polícia técnico-científica;

II - processamento e arquivo de identificação civil e criminal;

III - registro e licenciamento de veículo automotor e habilitação de condutor'.

Essas atividades, especialmente a referida no inciso III, objeto desta proposição, não estão previstas na Constituição da República e não possuem características de natureza tipicamente policial. De acordo com a melhor doutrina sobre a matéria, à polícia cabem duas funções: a administrativa e a repressiva. Mirabete ('Processo Penal', 8ª ed., São Paulo: Ed. Atlas, 1998) afirma que, com a primeira, de caráter preventivo, ela garante a ordem pública e impede a prática de fatos que possam lesar ou pôr em perigo os bens individuais ou coletivos; com a segunda, de caráter repressivo, após a prática de uma infração penal, recolhe elementos que a elucidem para que possa ser instaurada a competente ação penal contra os autores do fato.

O que seria então, nesse contexto, a polícia judiciária a que se refere a Constituição? Hely Lopes Meirelles ('Direito Administrativo Brasileiro', 2ª ed., São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,1966) nos ensina que: 'Polícia Judiciária é a que se destina precipuamente a reprimir infrações penais (crimes e contravenções) e a apresentar os infratores à Justiça, para a necessária punição. Em face de sua missão específica, a polícia judiciária se exterioriza em corporações armadas e especializadas em repressões, prevenções e investigações criminais, sob a forma de forças militarizadas, polícias civis, polícias de choque, polícias técnica e outras mais. Atua como serviço de vigilância e de manutenção da ordem pública interna e efetua prisões em flagrante delito ou em cumprimento de mandados judiciais. Além disso, destina-se a garantir a execução das determinações judiciárias e administrativas, quando requisitada pelas autoridades competentes.

Na polícia judiciária é que reside propriamente a força pública do Estado. Polícia administrativa é a que se destina a assegurar o bem-estar geral, impedindo, através de ordens, proibições e apreensões o exercício anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da propriedade, ou a prática de atividades prejudiciais à coletividade. A polícia administrativa se expressa no conjunto de órgãos e serviços públicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as atividades individuais (não os indivíduos) que se revelem contrárias, inconvenientes ou nocivas à comunidade, no tocante à segurança, à higiene, à saúde, à moralidade, ao sossego, ao conforto públicos e, até mesmo, à estética urbana'.

A maior parte da doutrina diferencia a polícia administrativa - exercida, em nosso ordenamento jurídico, pela Polícia Militar - da judiciária - de competência da Polícia Civil - de acordo com sua atividade: a primeira exerce uma atividade precipuamente preventiva, e a segunda, uma atividade repressiva ou auxiliar. Celso Antônio Bandeira de Mello ('Curso de Direito Administrativo', 11ª ed., São Paulo: Editora Malheiros, 1999) observa que a importância da distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária reside no fato de que a segunda se rege na conformidade da legislação processual penal, e a primeira, pelas normas administrativas.

Nesse sentido, desde a Constituição Federal de 1988, à Polícia Civil só compete a atividade de polícia judiciária. Assim, ela só é acionada após a prática de um ilícito penal, de um suposto crime, e somente após a repressão imediata feita pela Polícia Militar na sua atividade de polícia ostensiva, administrativa. Sua atividade se inicia após uma notícia-crime ou instrumento equivalente, quando então irá instaurar um inquérito policial para apurar o ilícito que, em tese, tenha ocorrido. Todo o procedimento que terá de observar, bem como todas as suas funções, encontram-se regidos pelo direito processual penal. Álvaro Lazzarinni ('Estudos de Direito Administrativo', Escola Paulista de Magistratura - “Coletânia Jurídica da Magistratura” - 2. ed., São Paulo: RT, 1996) observa que a atividade-fim da Polícia Civil ficou sendo só a polícia judiciária, nos estritos limites previstos no art. 144, § 4º, da Constituição da República, não podendo nem devendo, por isso, exercer aquela de polícia administrativa, nos melhores termos da doutrina nacional e estrangeira. O mesmo autor afirma ainda que a filosofia da polícia norte-americana é a de que a melhor prevenção contra o crime consiste na sua apuração eficaz. Nesse sentido, a Lei Federal nº 9.503, de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro, não prevê competências de natureza administrativa para a Polícia Civil nem a define como órgão executivo estadual de trânsito. A Polícia Civil não integra, ainda, o Sistema Nacional de Trânsito, previsto no art. 23 do Código, composto por diversos órgãos, as polícias militares inclusive. Esse é também o entendimento do Departamento Nacional de Trânsito - DNT - sobre a questão. Em consulta feita pela Prefeitura Municipal de Santa Luzia, o DNT respondeu que a apuração das infrações de trânsito é da competência exclusiva dos órgãos e das entidades do sistema estadual de trânsito, no âmbito de suas respectivas jurisdições, e que à polícia judiciária cabe a apuração dos crimes de trânsito. Além dessas considerações, verifica-se que o desvirtuamento da função precípua da Polícia Civil implica o enfraquecimento da própria polícia no exercício de sua atividade-fim, qual seja a investigação criminal.

Isso acontece, por exemplo, quando policiais civis, treinados para apurarem ilícitos penais e investigarem criminosos, são designados para o exercício de uma atividade tipicamente administrativa do Estado, como o exame de candidatos à obtenção de carteiras de habilitação. Além de estarem assumindo um papel que não é deles, esses policiais deixam a polícia desfalcada na sua atividade-fim, pois poderiam estar cuidando da investigação dos inúmeros crimes cometidos diuturnamente.

A administração dos DETRANs pela polícia civil é justificada, por muitos, por ser o trânsito uma questão de segurança pública. De fato, como bem observa Diógenes Gasparini ('Trânsito - Fiscalização e Policiamento - Segurança Pública - Competência Legislativa', BDM, setembro/1996, págs. 492 - 499), os serviços de trânsito integram atividade relativa à ordem pública, cuja legislação pertinente é de alçada exclusiva da União, uma vez que os interesses envolvidos são nacionais, embora prestados ou executados sob a exclusiva responsabilidade dos Estados membros, que os viabilizam por meio de suas polícias militares. O mesmo autor nos ensina que ordem pública é uma situação de pacífica convivência em sociedade, livre de violência ou de ações criminosas. Por outro lado, segurança pública consiste numa situação de preservação ou restabelecimento da convivência em sociedade, que permite aos seus membros a fruição de direitos e o exercício de atividades sem perturbação de terceiros. É o estado de preservação da ordem, da paz, ou a garantia da ordem pública. A Constituição Federal, como vimos, preceitua que a segurança pública é exercida para a salvaguarda da ordem pública e para a preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Diógenes Gasparini ('op.cit.') muito bem afirma que, se em termos genéricos esse preceptivo constitucional atribui o exercício da segurança pública à polícia federal, à polícia rodoviária federal, à polícia civil, à polícia militar e ao corpo de bombeiros militar, em termos específicos outorgou essa responsabilidade unicamente à polícia militar, na medida em que indicou, no § 5º do art. 144, que lhe cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem. O autor observa que, genericamente, a fiscalização ou o policiamento de trânsito é atividade que integra o conceito de segurança pública. Álvaro Lazzarini ('op. cit.') enfatiza que trânsito, dizendo respeito à ordem pública, nos seus aspectos de segurança pública e tranquilidade pública, tem sua fiscalização tomada pelo nome de policiamento. As atividades exercidas nos DETRANs, tais como emissão de carteiras de habilitação, vistorias em carro e outras, estão fora desse conceito e constituem atividades tipicamente administrativas que devem ser confiadas a técnicos, não a policiais. Muito menos a policiais civis, os quais, repita-se, têm a função constitucional de exercer tão-somente as atividades de polícia judiciária.

No Estado de Minas Gerais, além da administração dos DETRANs, a Polícia Civil se desvia da sua função precípua para outras atividades. A manutenção de presídios e presos sob sua guarda é atividade que vem sendo insistentemente questionada, pois contraria o disposto no art. 170 da Lei de Execuções Penais, que dá à Secretaria de Justiça essa competência, e a Lei nº 12.895, de 1998, que determina a transferência da administração dos estabelecimentos penais sob o controle da Polícia Civil para aquela Secretaria.

O controle da Polícia Civil sobre a perícia oficial também foi questionado pela Comissão Parlamentar de Inquérito que apurou irregularidades no sistema penitenciário, a qual chegou a apresentar proposta de emenda à constituição dando autonomia à polícia técnico-científica. As falhas no exercício adequado das atividades administrativas relacionadas com o trânsito têm gerado sérios problemas para o cidadão e para o Estado. O descontrole sobre as multas, apurado pela Auditoria-Geral do Estado, em relatório apresentado em 1995, causa prejuízos incalculáveis aos cofres públicos, já profundamente debilitados e incapazes de financiar a manutenção de nossa extensa malha viária. A emissão de carteiras falsas ou facilitadas é uma prática quase corriqueira em diversas delegacias do Estado, conforme vem comprovando o trabalho da CPI da Carteira de Habilitação. Um grande número de inquéritos está aberto na Corregedoria-Geral de Polícia para apurar o envolvimento de policiais civis em fraudes na administração do trânsito. A falsificação de guias de IPVA, o registro de carros roubados e até mesmo assassinato relacionado com o esquema de facilitação de carteiras foram noticiados insistentemente pela imprensa. Uma das consequências desse descontrole está, ainda, no elevado número de acidentes de trânsito envolvendo motoristas com carteiras fraudadas nas próprias delegacias.

Nos últimos anos ocorreu um extraordinário aumento do número de veículos automotores e de condutores. Existem no Estado cerca de 3 milhões de veículos cadastrados, e a receita orçamentária anual relativa ao trânsito está em torno de R$370.000.000,00. As atividades relativas a essa matéria exigem um órgão moderno com um alto nível de organização e de um corpo de técnicos especializados em áreas como educação para o trânsito, engenharia de trânsito, administração pública e informática, entre outras. Sem esses cuidados, o Estado corre o risco de perder o controle sobre suas próprias instituições, seus funcionários e seus recursos, como em parte já vem ocorrendo.

A presente proposição tem por objetivo, ao retirar da Polícia Civil a competência para exercer atividades relacionadas com o trânsito, permitir que o Estado crie uma estrutura com observância ao disposto na Constituição da República e no Código de Trânsito Brasileiro, a qual atenda às suas necessidades administrativas”.

Pela relevância pública da matéria, contamos com o apoio dos nobres pares para sua aprovação.

- Publicada, vai a proposta à Comissão Especial, para parecer, nos termos do art. 201 do Regimento Interno.