PL PROJETO DE LEI 889/2003
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 889/2003*
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 889/2003 dispõe sobre as Parcerias Público-Privadas e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 12/7/2003, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Transporte, Comunicação e Obras Públicas, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. A Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas opinou pela aprovação da proposição na forma do Substitutivo nº 1, com as Emendas nºs 1 e 2. Vem agora o projeto a esta Comissão para receber parecer quanto ao mérito, nos termos regimentais. Fundamentação A proposição em tela disciplina as Parcerias Público-Privadas - PPP -, que consistem em formas de contratação entre o Estado e entidades do setor privado com o objetivo de estimular o investimento deste último na implementação de obras, serviços e empreendimentos públicos. Para tanto, o projeto cuida de estabelecer normas claras, com o fim de fornecer ao setor privado a segurança jurídica necessária para incentivá-lo a atuar como parceiro da administração pública na realização de projetos estruturadores em áreas essenciais, como transporte, saneamento, saúde e segurança, entre outras. Busca-se, em última análise, fomentar o desenvolvimento econômico do Estado e garantir à população a prestação de serviços públicos de melhor qualidade. O modelo de desenvolvimento econômico estimulado unicamente com recursos públicos, que prevaleceu no Brasil nos anos 50 e 60, por meio dos investimentos em grandes obras e da criação das empresas estatais, causou um endividamento excessivo do Estado e mostrou-se insustentável em longo prazo. Também a política de privatizações, adotada com intensidade a partir da década de 90, não foi capaz de superar a crise fiscal e impulsionar os investimentos necessários. Essa política trouxe, ainda, um complicador social, que é o alto custo das tarifas cobradas pela prestação de serviços públicos essenciais, componente que onera, sobremaneira, a população de menor poder aquisitivo. Pretende-se, com as parcerias público-privadas, inaugurar no Estado um marco legal para iniciar uma nova era no relacionamento entre o setor público e o privado, gerando compartilhamento de experiências, de tecnologias, de investimentos operacionais e financeiros, de riscos, de responsabilidades e de ganhos. Não se pode dizer que as parcerias entre o Estado e o setor privado para prestação de serviços públicos sejam propriamente uma novidade no ordenamento jurídico brasileiro. O setor privado já desempenha inúmeras dessas tarefas, seja por meio de concessão ou permissão, seja por outras formas de parceria já estabelecidas. Aliás, a própria Constituição Federal prevê expressamente hipóteses em que o particular vai desempenhar, em nome da administração, determinados serviços. Todavia, o Programa PPP, que ora se discute, possui peculiaridades que o diferenciam de outros modelos de parceria já firmados e propõe uma equação equilibrada entre os três agentes envolvidos na prestação dos serviços públicos: a administração pública, a iniciativa privada e os usuários do serviço. Conforme se verifica na Mensagem nº 86/2003, do Governador do Estado, que encaminhou o projeto a esta Casa, as parcerias público- privadas tornaram-se uma via moderna para enfrentar dois grandes problemas: o da escassez de recursos orçamentários para investimentos de alto custo e o desafio de suprir o déficit de projetos estruturadores. Nesse sentido, é louvável a iniciativa do Governo do Estado de trazer a este parlamento o debate técnico e político a respeito dessa nova modalidade de interlocução entre o público e o privado, que tem como pano de fundo a própria redefinição do papel do Estado na sociedade contemporânea. Antes mesmo que o Congresso Nacional iniciasse a discussão sobre o anteprojeto de lei que institui normas gerais sobre PPP, esta Casa já se aprofundava no debate da matéria, o que coloca o Estado de Minas Gerais em posição de destaque que, aliás, sempre ocupou na Federação. Tal iniciativa se ampara em experiências bem-sucedidas em outros países, notadamente da Europa, dos quais a Inglaterra se destaca com maior expressão. Também adotaram políticas nesse sentido países como a Itália, o Canadá, a Holanda e a Irlanda. A lógica subjacente a esse movimento consiste em deixar de enxergar o setor privado como um mero financiador dos investimentos de interesse público, buscando a sua participação no desenho, na construção e na operação dos projetos, de forma a torná-los mais eficientes. No caso inglês, foram realizados empreendimentos de infra-estrutura pública nas áreas de saúde, educação e transportes, que possibilitaram investimentos público-privados da ordem de 30 bilhões de libras esterlinas, no período de 1992 a 1997. (Dados constantes do “Documento de Apresentação do PPP Brasil”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: outubro de 2002, p. 45.) Em regra, o investimento nos projetos de PPP fica a cargo do particular, que somente será remunerado a partir do momento em que o serviço, a obra ou o empreendimento contratado estiver disponível para utilização. O projeto prevê formas de remuneração diferenciadas para o ente privado, buscando superar as formas tradicionalmente adotadas. Assim, o contratado poderá ser remunerado, conjunta ou separadamente, mediante tarifa cobrada dos usuários, recursos do Tesouro, cessão de créditos do Estado, transferência de bens móveis e imóveis, cessão do direito de explorar bens públicos e outros de natureza imaterial, bem como por receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados. Tradicionalmente, quando o Estado realiza uma contratação com base na Lei Federal nº 8.666, de 1993, que regula os contratos administrativos de obras e serviços pela administração pública, a remuneração é feita com recursos orçamentários. Já nas contratações realizadas mediante outorga de concessão ou permissão de serviços ou obra, a remuneração do contratado se dá, por via de regra, mediante a cobrança de tarifa, embora a Lei nº 8.987, de 1995, não vede outras formas de remuneração. O que se constata é que a utilização isolada dessas formas de pagamento acabam por onerar de forma excessiva ou os cofres públicos ou os próprios usuários. A adoção de formas híbridas de remuneração e a sua variação segundo o desempenho do contratado na prestação do serviço, aliada à previsão de que os investimentos do setor privado deverão ser amortizados em contratos de longo prazo, pretendem tornar justo o custo das tarifas a serem suportadas pelo usuário. Busca-se, também, conciliar a agilidade na realização das obras ou na disponibilização do serviço com a qualidade da sua prestação ou execução. Vale lembrar que no dia 14/10/2003 o Governo Federal, por meio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, encaminhou ao Congresso o anteprojeto que institui as normas gerais sobre parcerias público-privadas no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. As declarações do titular da citada Pasta são de que as PPP são a maior aposta do Governo na volta dos investimentos no setor público. Com efeito, por força de norma constitucional, a União tem competência para editar as normas gerais sobre contratos administrativos e licitação, cabendo ao Estado suplementar a legislação federal vigente. Esse é um dos desafios do projeto, qual seja o de buscar inovações que permitam impulsionar a participação da iniciativa privada, detalhando a forma como se dará esse relacionamento, sem confrontar com as normas gerais, instituídas pela União. Nesse aspecto, não se pode deixar de destacar que a Comissão de Constituição e Justiça - CCJ -, ao analisar o projeto, deu importantes passos na discussão e no aprofundamento da matéria, buscando harmonizá-la com os ditames constitucionais e legais. Por meio do Substitutivo nº 1, que apresentou, aprimorou o projeto, conferindo-lhe uma formatação técnica e jurídica mais clara e precisa, de modo a facilitar a sua compreensão por todos os interessados. Entre as alterações propostas pela CCJ, merece destaque a que retirou do projeto o dispositivo que autorizava o contratado a cobrar tarifa do usuário no caso de inadimplemento do Estado. Tal dispositivo contraria a lógica jurídica, uma vez que a instituição de tarifa é uma das formas de remuneração a serem previstas no contrato e serve para custear determinado serviço ou obra. Não pode ser a tarifa usada como forma de penalizar o usuário por uma obrigação assumida pelo Estado, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica. Outra importante alteração foi a inclusão, entre as matérias que não podem ser objeto de delegação ao particular, das atividades que envolvam o exercício do poder de polícia e a atividade judicial do Estado. Pode-se, assim, afirmar que, na forma do Substitutivo nº 1, o projeto encontra-se em consonância com as normas constitucionais e legais norteadoras da matéria, bem como com as idéias centrais do anteprojeto de lei do Governo Federal que dispõe sobre as parcerias. Também a Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas propôs alterações ao projeto, as quais, no nosso entendimento, aprimoram a proposição, merecendo, pois, ser acolhidas. Seguindo a lógica do processo legislativo, esta Comissão não pode furtar-se ao dever de contribuir para o aperfeiçoamento da proposição. Para sintetizar a análise das alterações que passaremos a propor, iremos dividir as emendas em dois grupos. Um visa unicamente a aprimorar o Substitutivo nº 1 no tocante à técnica legislativa, corrigindo algumas imperfeições de ordem formal e terminológica, não merecendo, pois, maior elucidação. É o caso, por exemplo, da Emenda nº 3, que altera a redação do art. 4º do Substitutivo nº 1, de modo a deixar claro que os contratos de parceria público-privada serão celebrados pelo Estado em nome dos srgãos de sua administração direta ou pelas entidades da administração indireta. Tal aprimoramento se justifica, uma vez que os órgãos da administração pública não possuem personalidade jurídica, não podendo, dessa forma, celebrar contratos. Como ensina Maria Sylvia di Pietro, “o órgão é uma unidade com atribuições próprias exercidas com o intuito de expressar a vontade do Estado; não se confunde, assim, com a pessoa jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes”. (“Direito Administrativo”, 5ª ed., São Paulo, 1995: Editora Atlas. p. 348.) Integram também esse bloco as Emendas nºs 4, 7, 9 e 13. O outro grupo compõe-se de emendas que alteram mais substancialmente a matéria, conforme passaremos a expor. As Emendas nºs 5 e 6 propõem alterações no art. 6º do substitutivo. A primeira modifica a redação do seu inciso III, prevendo que, além da direção superior de órgão e entidade públicos, não poderão ser objeto de delegação as direções que envolvam o exercício de atribuições indelegáveis. A segunda acrescenta o § 2º ao dispositivo, com vistas a esclarecer que, embora estejam vedadas a delegação ao ente privado de atribuições de natureza política, policial, judicial, normativa e regulatória e que envolvam poder de polícia, é possível a delegação de atividades que tenham por objetivo o mero suporte técnico ou material a tais atribuições. A Emenda nº 8 prevê que, ao final do contrato de parceria, os bens móveis e imóveis afetos à prestação do serviço reverterão para a administração pública, salvo previsão contratual em contrário. O objetivo dessa norma é assegurar que o Estado, mesmo após o término do contrato de parceria, tenha condições de dar continuidade à prestação do serviço público. Vale lembrar que o princípio da continuidade dos serviços públicos é consagrado no ordenamento jurídico brasileiro, previsto expressamente na Lei Federal nº 8.987, de 1995 (Lei de Concessões), e no Código de Proteção e Defesa do Consumidor. Ademais, a amortização do investimento do particular no decorrer do contrato de parceria faz parte da essência dos contratos de PPP, o que fortalece ainda mais a importância de no projeto constar tal dispositivo. A Emenda 10, dá nova redação ao § 1º do art. 15, passando a prever que a remuneração do contratado será variável e vinculada ao seu desempenho na execução do contrato. Este é um dos traços marcantes do PPP, o de buscar a eficiência do particular na prestação de serviços públicos por meio da vinculação da remuneração à sua “performance”. A Emenda nº 11 acrescenta, entre as áreas que serão objeto de PPP, atividades ligadas ao agronegócio, especialmente à agricultura irrigada e à agroindustrialização. Por fim, a Emenda nº 12 visa a incluir os seguros entre as modalidades de garantias de crédito do Estado perante o contratado, ampliando, pois, a credibilidade do poder público frente a seus parceiros privados. Na mesma emenda propomos a supressão da exigência de que as garantias sejam estabelecidas pelo Estado com o intuito de possibilitar que terceiros, como Bancos, por exemplo, estabeleçam o tipo de garantia que será conferida ao contratado. Conclusão Diante do exposto, somos pela aprovação do Projeto de Lei nº 889/2003 na forma do Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 e 2, apresentadas pela Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas, e com as Emendas nºs 3 a 13, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 3 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - As parcerias público-privadas serão celebradas pelo Estado, e por suas entidades da administração indireta, com o ente privado, por meio de contrato, nos termos do art. 11 desta lei.”. EMENDA Nº 4 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Suprima-se a expressão “saneamento básico” do inciso II do § 1º do art. 5º, e acrescente-se ao mesmo parágrafo o seguinte inciso: “Art. 5º- ... § 1º - ... ... - saneamento básico;”. EMENDA Nº 5 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao inciso III do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º - ... III - direção superior de órgãos e entidades públicos, bem como a que envolva o exercício de atribuições indelegáveis;”. EMENDA Nº 6 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se o seguinte §2º ao art. 6º , transformando-se o seu parágrafo único em § 1º: “Art. 6º - ... § 2º - Não se inclui na vedação estabelecida no inciso II deste artigo a delegação de atividades que tenham por objetivo dar suporte técnico ou material às atribuições nele previstas.”. EMENDA Nº 7 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Substitua-se, no “caput” do art. 7º, a expressão “pela Administração estadual” pela expressão “pelo Poder Executivo Estadual”. EMENDA Nº 8 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se o seguinte § 4º ao art. 12: “Art. 12 - ... § 4º - Ao término da PPP, a propriedade do bem móvel ou imóvel objeto do contrato caberá à administração pública, salvo disposição contratual em contrário.”. EMENDA Nº 9 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 1º do art. 14, a palavra “sejam” após a expressão “local ou bem que” e a expressão “ressalvada a hipótese do inciso VI deste artigo” após a expressão “bem como”. EMENDA Nº 10 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao § 1º do art. 15 a seguinte redação: “ Art. 15 - ... § 1º - A remuneração do contratado será variável, vinculada ao seu desempenho na execução do contrato, e se dará a partir do momento em que o serviço, a obra ou o empreendimento contratado estiver disponível para utilização.”. EMENDA Nº 11 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 1º do art. 5º, o seguinte inciso: “Art. 5º - ... § 1º - ... .... - agronegócio, especialmente na agricultura irrigada e na agroindustrialização;”. EMENDA Nº 12 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao inciso I do art. 16 a seguinte redação: “Art. 16 - ... I - garantias reais, pessoais, fidejussórias e seguros;”. EMENDA Nº 13 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 3º do art. 19, após a expressão “dar suporte” a palavra “técnico”. Sala das Comissões, 22 de outubro de 2003. Domingos Sávio, Presidente - Paulo Piau, relator - Jô Moraes (voto contrário) - Ermano Batista - Dalmo Ribeiro Silva. * - Republicado em virtude de incorreção verificada na publicação de 25/10/2003.
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 889/2003 dispõe sobre as Parcerias Público-Privadas e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 12/7/2003, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Transporte, Comunicação e Obras Públicas, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. A Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas opinou pela aprovação da proposição na forma do Substitutivo nº 1, com as Emendas nºs 1 e 2. Vem agora o projeto a esta Comissão para receber parecer quanto ao mérito, nos termos regimentais. Fundamentação A proposição em tela disciplina as Parcerias Público-Privadas - PPP -, que consistem em formas de contratação entre o Estado e entidades do setor privado com o objetivo de estimular o investimento deste último na implementação de obras, serviços e empreendimentos públicos. Para tanto, o projeto cuida de estabelecer normas claras, com o fim de fornecer ao setor privado a segurança jurídica necessária para incentivá-lo a atuar como parceiro da administração pública na realização de projetos estruturadores em áreas essenciais, como transporte, saneamento, saúde e segurança, entre outras. Busca-se, em última análise, fomentar o desenvolvimento econômico do Estado e garantir à população a prestação de serviços públicos de melhor qualidade. O modelo de desenvolvimento econômico estimulado unicamente com recursos públicos, que prevaleceu no Brasil nos anos 50 e 60, por meio dos investimentos em grandes obras e da criação das empresas estatais, causou um endividamento excessivo do Estado e mostrou-se insustentável em longo prazo. Também a política de privatizações, adotada com intensidade a partir da década de 90, não foi capaz de superar a crise fiscal e impulsionar os investimentos necessários. Essa política trouxe, ainda, um complicador social, que é o alto custo das tarifas cobradas pela prestação de serviços públicos essenciais, componente que onera, sobremaneira, a população de menor poder aquisitivo. Pretende-se, com as parcerias público-privadas, inaugurar no Estado um marco legal para iniciar uma nova era no relacionamento entre o setor público e o privado, gerando compartilhamento de experiências, de tecnologias, de investimentos operacionais e financeiros, de riscos, de responsabilidades e de ganhos. Não se pode dizer que as parcerias entre o Estado e o setor privado para prestação de serviços públicos sejam propriamente uma novidade no ordenamento jurídico brasileiro. O setor privado já desempenha inúmeras dessas tarefas, seja por meio de concessão ou permissão, seja por outras formas de parceria já estabelecidas. Aliás, a própria Constituição Federal prevê expressamente hipóteses em que o particular vai desempenhar, em nome da administração, determinados serviços. Todavia, o Programa PPP, que ora se discute, possui peculiaridades que o diferenciam de outros modelos de parceria já firmados e propõe uma equação equilibrada entre os três agentes envolvidos na prestação dos serviços públicos: a administração pública, a iniciativa privada e os usuários do serviço. Conforme se verifica na Mensagem nº 86/2003, do Governador do Estado, que encaminhou o projeto a esta Casa, as parcerias público- privadas tornaram-se uma via moderna para enfrentar dois grandes problemas: o da escassez de recursos orçamentários para investimentos de alto custo e o desafio de suprir o déficit de projetos estruturadores. Nesse sentido, é louvável a iniciativa do Governo do Estado de trazer a este parlamento o debate técnico e político a respeito dessa nova modalidade de interlocução entre o público e o privado, que tem como pano de fundo a própria redefinição do papel do Estado na sociedade contemporânea. Antes mesmo que o Congresso Nacional iniciasse a discussão sobre o anteprojeto de lei que institui normas gerais sobre PPP, esta Casa já se aprofundava no debate da matéria, o que coloca o Estado de Minas Gerais em posição de destaque que, aliás, sempre ocupou na Federação. Tal iniciativa se ampara em experiências bem-sucedidas em outros países, notadamente da Europa, dos quais a Inglaterra se destaca com maior expressão. Também adotaram políticas nesse sentido países como a Itália, o Canadá, a Holanda e a Irlanda. A lógica subjacente a esse movimento consiste em deixar de enxergar o setor privado como um mero financiador dos investimentos de interesse público, buscando a sua participação no desenho, na construção e na operação dos projetos, de forma a torná-los mais eficientes. No caso inglês, foram realizados empreendimentos de infra-estrutura pública nas áreas de saúde, educação e transportes, que possibilitaram investimentos público-privados da ordem de 30 bilhões de libras esterlinas, no período de 1992 a 1997. (Dados constantes do “Documento de Apresentação do PPP Brasil”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: outubro de 2002, p. 45.) Em regra, o investimento nos projetos de PPP fica a cargo do particular, que somente será remunerado a partir do momento em que o serviço, a obra ou o empreendimento contratado estiver disponível para utilização. O projeto prevê formas de remuneração diferenciadas para o ente privado, buscando superar as formas tradicionalmente adotadas. Assim, o contratado poderá ser remunerado, conjunta ou separadamente, mediante tarifa cobrada dos usuários, recursos do Tesouro, cessão de créditos do Estado, transferência de bens móveis e imóveis, cessão do direito de explorar bens públicos e outros de natureza imaterial, bem como por receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados. Tradicionalmente, quando o Estado realiza uma contratação com base na Lei Federal nº 8.666, de 1993, que regula os contratos administrativos de obras e serviços pela administração pública, a remuneração é feita com recursos orçamentários. Já nas contratações realizadas mediante outorga de concessão ou permissão de serviços ou obra, a remuneração do contratado se dá, por via de regra, mediante a cobrança de tarifa, embora a Lei nº 8.987, de 1995, não vede outras formas de remuneração. O que se constata é que a utilização isolada dessas formas de pagamento acabam por onerar de forma excessiva ou os cofres públicos ou os próprios usuários. A adoção de formas híbridas de remuneração e a sua variação segundo o desempenho do contratado na prestação do serviço, aliada à previsão de que os investimentos do setor privado deverão ser amortizados em contratos de longo prazo, pretendem tornar justo o custo das tarifas a serem suportadas pelo usuário. Busca-se, também, conciliar a agilidade na realização das obras ou na disponibilização do serviço com a qualidade da sua prestação ou execução. Vale lembrar que no dia 14/10/2003 o Governo Federal, por meio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, encaminhou ao Congresso o anteprojeto que institui as normas gerais sobre parcerias público-privadas no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. As declarações do titular da citada Pasta são de que as PPP são a maior aposta do Governo na volta dos investimentos no setor público. Com efeito, por força de norma constitucional, a União tem competência para editar as normas gerais sobre contratos administrativos e licitação, cabendo ao Estado suplementar a legislação federal vigente. Esse é um dos desafios do projeto, qual seja o de buscar inovações que permitam impulsionar a participação da iniciativa privada, detalhando a forma como se dará esse relacionamento, sem confrontar com as normas gerais, instituídas pela União. Nesse aspecto, não se pode deixar de destacar que a Comissão de Constituição e Justiça - CCJ -, ao analisar o projeto, deu importantes passos na discussão e no aprofundamento da matéria, buscando harmonizá-la com os ditames constitucionais e legais. Por meio do Substitutivo nº 1, que apresentou, aprimorou o projeto, conferindo-lhe uma formatação técnica e jurídica mais clara e precisa, de modo a facilitar a sua compreensão por todos os interessados. Entre as alterações propostas pela CCJ, merece destaque a que retirou do projeto o dispositivo que autorizava o contratado a cobrar tarifa do usuário no caso de inadimplemento do Estado. Tal dispositivo contraria a lógica jurídica, uma vez que a instituição de tarifa é uma das formas de remuneração a serem previstas no contrato e serve para custear determinado serviço ou obra. Não pode ser a tarifa usada como forma de penalizar o usuário por uma obrigação assumida pelo Estado, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica. Outra importante alteração foi a inclusão, entre as matérias que não podem ser objeto de delegação ao particular, das atividades que envolvam o exercício do poder de polícia e a atividade judicial do Estado. Pode-se, assim, afirmar que, na forma do Substitutivo nº 1, o projeto encontra-se em consonância com as normas constitucionais e legais norteadoras da matéria, bem como com as idéias centrais do anteprojeto de lei do Governo Federal que dispõe sobre as parcerias. Também a Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas propôs alterações ao projeto, as quais, no nosso entendimento, aprimoram a proposição, merecendo, pois, ser acolhidas. Seguindo a lógica do processo legislativo, esta Comissão não pode furtar-se ao dever de contribuir para o aperfeiçoamento da proposição. Para sintetizar a análise das alterações que passaremos a propor, iremos dividir as emendas em dois grupos. Um visa unicamente a aprimorar o Substitutivo nº 1 no tocante à técnica legislativa, corrigindo algumas imperfeições de ordem formal e terminológica, não merecendo, pois, maior elucidação. É o caso, por exemplo, da Emenda nº 3, que altera a redação do art. 4º do Substitutivo nº 1, de modo a deixar claro que os contratos de parceria público-privada serão celebrados pelo Estado em nome dos srgãos de sua administração direta ou pelas entidades da administração indireta. Tal aprimoramento se justifica, uma vez que os órgãos da administração pública não possuem personalidade jurídica, não podendo, dessa forma, celebrar contratos. Como ensina Maria Sylvia di Pietro, “o órgão é uma unidade com atribuições próprias exercidas com o intuito de expressar a vontade do Estado; não se confunde, assim, com a pessoa jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes”. (“Direito Administrativo”, 5ª ed., São Paulo, 1995: Editora Atlas. p. 348.) Integram também esse bloco as Emendas nºs 4, 7, 9 e 13. O outro grupo compõe-se de emendas que alteram mais substancialmente a matéria, conforme passaremos a expor. As Emendas nºs 5 e 6 propõem alterações no art. 6º do substitutivo. A primeira modifica a redação do seu inciso III, prevendo que, além da direção superior de órgão e entidade públicos, não poderão ser objeto de delegação as direções que envolvam o exercício de atribuições indelegáveis. A segunda acrescenta o § 2º ao dispositivo, com vistas a esclarecer que, embora estejam vedadas a delegação ao ente privado de atribuições de natureza política, policial, judicial, normativa e regulatória e que envolvam poder de polícia, é possível a delegação de atividades que tenham por objetivo o mero suporte técnico ou material a tais atribuições. A Emenda nº 8 prevê que, ao final do contrato de parceria, os bens móveis e imóveis afetos à prestação do serviço reverterão para a administração pública, salvo previsão contratual em contrário. O objetivo dessa norma é assegurar que o Estado, mesmo após o término do contrato de parceria, tenha condições de dar continuidade à prestação do serviço público. Vale lembrar que o princípio da continuidade dos serviços públicos é consagrado no ordenamento jurídico brasileiro, previsto expressamente na Lei Federal nº 8.987, de 1995 (Lei de Concessões), e no Código de Proteção e Defesa do Consumidor. Ademais, a amortização do investimento do particular no decorrer do contrato de parceria faz parte da essência dos contratos de PPP, o que fortalece ainda mais a importância de no projeto constar tal dispositivo. A Emenda 10, dá nova redação ao § 1º do art. 15, passando a prever que a remuneração do contratado será variável e vinculada ao seu desempenho na execução do contrato. Este é um dos traços marcantes do PPP, o de buscar a eficiência do particular na prestação de serviços públicos por meio da vinculação da remuneração à sua “performance”. A Emenda nº 11 acrescenta, entre as áreas que serão objeto de PPP, atividades ligadas ao agronegócio, especialmente à agricultura irrigada e à agroindustrialização. Por fim, a Emenda nº 12 visa a incluir os seguros entre as modalidades de garantias de crédito do Estado perante o contratado, ampliando, pois, a credibilidade do poder público frente a seus parceiros privados. Na mesma emenda propomos a supressão da exigência de que as garantias sejam estabelecidas pelo Estado com o intuito de possibilitar que terceiros, como Bancos, por exemplo, estabeleçam o tipo de garantia que será conferida ao contratado. Conclusão Diante do exposto, somos pela aprovação do Projeto de Lei nº 889/2003 na forma do Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 e 2, apresentadas pela Comissão de Transporte, Comunicação e Obras Públicas, e com as Emendas nºs 3 a 13, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 3 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - As parcerias público-privadas serão celebradas pelo Estado, e por suas entidades da administração indireta, com o ente privado, por meio de contrato, nos termos do art. 11 desta lei.”. EMENDA Nº 4 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Suprima-se a expressão “saneamento básico” do inciso II do § 1º do art. 5º, e acrescente-se ao mesmo parágrafo o seguinte inciso: “Art. 5º- ... § 1º - ... ... - saneamento básico;”. EMENDA Nº 5 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao inciso III do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º - ... III - direção superior de órgãos e entidades públicos, bem como a que envolva o exercício de atribuições indelegáveis;”. EMENDA Nº 6 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se o seguinte §2º ao art. 6º , transformando-se o seu parágrafo único em § 1º: “Art. 6º - ... § 2º - Não se inclui na vedação estabelecida no inciso II deste artigo a delegação de atividades que tenham por objetivo dar suporte técnico ou material às atribuições nele previstas.”. EMENDA Nº 7 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Substitua-se, no “caput” do art. 7º, a expressão “pela Administração estadual” pela expressão “pelo Poder Executivo Estadual”. EMENDA Nº 8 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se o seguinte § 4º ao art. 12: “Art. 12 - ... § 4º - Ao término da PPP, a propriedade do bem móvel ou imóvel objeto do contrato caberá à administração pública, salvo disposição contratual em contrário.”. EMENDA Nº 9 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 1º do art. 14, a palavra “sejam” após a expressão “local ou bem que” e a expressão “ressalvada a hipótese do inciso VI deste artigo” após a expressão “bem como”. EMENDA Nº 10 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao § 1º do art. 15 a seguinte redação: “ Art. 15 - ... § 1º - A remuneração do contratado será variável, vinculada ao seu desempenho na execução do contrato, e se dará a partir do momento em que o serviço, a obra ou o empreendimento contratado estiver disponível para utilização.”. EMENDA Nº 11 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 1º do art. 5º, o seguinte inciso: “Art. 5º - ... § 1º - ... .... - agronegócio, especialmente na agricultura irrigada e na agroindustrialização;”. EMENDA Nº 12 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Dê-se ao inciso I do art. 16 a seguinte redação: “Art. 16 - ... I - garantias reais, pessoais, fidejussórias e seguros;”. EMENDA Nº 13 AO SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescente-se, ao § 3º do art. 19, após a expressão “dar suporte” a palavra “técnico”. Sala das Comissões, 22 de outubro de 2003. Domingos Sávio, Presidente - Paulo Piau, relator - Jô Moraes (voto contrário) - Ermano Batista - Dalmo Ribeiro Silva. * - Republicado em virtude de incorreção verificada na publicação de 25/10/2003.