Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 2.617/2011

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

Por meio da Mensagem nº 130/2011, a proposição em epígrafe, de autoria do Governador do Estado, autoriza a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais - Codemig - a constituir subsidiárias.

Publicado no “Diário do Legislativo” de 5/11/2011, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

Cabe a esta Comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, conforme prescreve o art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.

Fundamentação

A proposição sob comento tem o propósito de autorizar a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais – Codemig – a constituir subsidiárias nas formas admitidas em lei, respeitadas as normas do Sistema Financeiro Nacional aplicáveis, com a finalidade de realizar operações estruturadas de mercado relacionadas a seus direitos ou ativos. Autoriza, ainda, as subsidiárias a serem instituídas a participar de empresas privadas, nos termos do art. 37, XX, da Constituição da República.

Por outro lado, o projeto permite a cessão de empregados da Codemig para as suas subsidiárias, observados os direitos assegurados em lei e em acordos coletivos de trabalho e garantido o acompanhamento do processo pelo sindicato da categoria. Estabelece também que a mencionada empresa poderá fornecer apoio operacional, logístico, administrativo e técnico à operação de suas subsidiárias.

Na justificação do projeto, o Chefe do Poder Executivo alega que essas subsidiárias “viabilizarão o incremento da capacidade de alavancagem financeira da Companhia e permitirão o melhor atendimento ao interesse de seus acionistas, mantendo-a, ainda, atualizada frente às oportunidades e dinamismo do setor mineral, que tem evoluído para uma integração com os mercados financeiros e de capitais, para além da cotação de 'commodities' em bolsa, mais recentemente”.

Inicialmente, cumpre salientar que a criação da Codemig como sociedade de economia mista resultou da Lei nº 14.892, de 2003, que alterou a denominação e o objeto da Companhia Mineradora de Minas Gerais - Comig. Nos termos do art. 2º da redação original dessa lei, compete à Codemig realizar as seguintes atividades: a contratação ou a execução de projeto, obra, serviço ou empreendimento que atenda ao objetivo de desenvolvimento do Estado; a realização de atividade de estímulo ao desenvolvimento econômico do Estado, em caráter complementar; a pesquisa e a lavra de minério em qualquer parte do território nacional e internacional; a pesquisa e a exploração de recursos hidrominerais em qualquer parte do território nacional; e a construção e a administração de hotéis e o fomento do turismo nas estâncias hidrominerais e turísticas do Estado, entre outras atribuições.

Posteriormente, foi editada a Lei nº 18.375, de 2009, a qual ampliou as atribuições da Codemig, entre as quais se destacam as seguintes: a participação em empreendimento econômico em parceria com empresas estatais ou privadas; a contratação de parceria público-privada, observada a legislação pertinente; e a participação em empresa privada dos setores minerossiderúrgico e metalúrgico com a qual mantenha parceria. A citada lei atribuiu explicitamente à Codemig a competência para a gestão patrimonial dos bens imóveis do Estado, mediante a celebração de convênios em cada caso. Ademais, a redação original do art. 3º da Lei nº 14.892 autorizou o Poder Executivo a promover, nos termos da legislação federal, as medidas necessárias para a transformação da Codemig em empresa pública, contanto que o Estado mantivesse em seu poder, no mínimo, 51% das cotas. Não obstante a modificação ulterior desse dispositivo pelo art. 2º da Lei nº 18.375, o qual deu nova redação ao preceito e suprimiu a dita autorização, a transformação efetiva da natureza jurídica dessa entidade ocorreu em 24/12/2010, quando a Assembleia Geral Extraordinária – AGE – decidiu transformar a companhia, que era sociedade de economia mista, em empresa pública, com a exclusão dos acionistas privados, mantendo-se a forma de sociedade anônima, nos termos do art. 42 do Estatuto Social da Codemig e do art. 5º, II, do Decreto-Lei nº 200, de 1967, com a redação dada pelo art. 1º do Decreto-lei nº 900, de 1969. A ata contendo a deliberação da AGE da Companhia sobre essa mudança foi publicada no diário oficial do Estado de 19/2/2011, na pág. 48. Assim, o art. 1º do estatuto social da entidade foi modificado e passou a ter a seguinte redação: “a Codemig é uma empresa pública, organizada sob a forma de sociedade por ações, de capital autorizado, organizada pelo Estado de Minas Gerais”.

Portanto, de acordo com a sistemática legal em vigor, a Codemig é uma empresa pública vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, em conformidade com o disposto no art. 12, VI, “b”, da Lei Delegada nº 179, de 2011, que dispõe sobre a organização básica e a estrutura da administração pública do Poder Executivo do Estado. Disposição análoga consta no art. 153, II, “b”, 2, da Lei Delegada nº 180, de 2011, o qual determina que a Companhia integra a área de competência da mencionada Pasta, mediante vinculação.

As normas básicas relativas à criação de subsidiárias das empresas estatais estão previstas na Constituição da República e na Carta mineira. Ambas condicionam a instituição de tais empresas à prévia autorização legislativa, o que atesta a necessidade de utilização do processo legislativo formal para o tratamento da matéria. A Constituição da República determina, no art. 37, XX, que “depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”. As entidades a que se refere o dispositivo são as empresas públicas e as sociedades de economia mista, as quais são pessoas de direito privado integrantes da administração indireta.

Igualmente, o art. 14, § 4º, III, da Constituição do Estado, seguindo as diretrizes da Lei Maior, determina expressamente que “depende de lei específica a autorização para criação de subsidiária das entidades mencionadas neste parágrafo e para sua participação em empresa privada”. Isso demonstra que o assunto se submete ao princípio da reserva legal, não se admitindo a criação de entidade dessa natureza sem a manifestação prévia do Poder Legislativo. Todavia, é preciso esclarecer que a lei autorizativa, por si só, não cria a subsidiária. A instituição efetiva da empresa só ocorrerá a partir do registro de seu estatuto na Junta Comercial do Estado de Minas Gerais. Enquanto o Executivo não tomar essa providência, a subsidiária não terá existência jurídica e, consequentemente, não poderá exercer as atividades previstas na lei nem editar atos ou celebrar contratos ou convênios administrativos. Isso porque a existência das pessoas jurídicas com personalidade de direito privado começa com a inscrição de seus atos constitutivos no órgão competente.

Quanto ao enquadramento da subsidiária na administração pública, convém mencionar o disposto no art. 14, § 1º, da Carta mineira, o qual elenca as entidades componentes da administração indireta ou descentralizada, entre as quais se destacam “as demais entidades de direito privado, sob controle direto ou indireto do Estado”. De acordo com essa dicção normativa, as subsidiárias a serem criadas pela Codemig, independentemente da forma jurídica de que se revestirem, integrarão a administração indireta do Executivo, sujeitando-se aos princípios constitucionais norteadores da atividade administrativa. Tais subsidiárias serão controladas diretamente pela Codemig e indiretamente pelo Estado.

É oportuno assinalar que o projeto faculta à Codemig, empresa de primeiro grau ou primária, a constituir subsidiárias, respeitadas as regras do Sistema Financeiro Nacional aplicáveis à matéria. Além disso, as subsidiárias somente poderão ser instituídas para desempenhar atividades compatíveis com os objetivos institucionais da empresa primária, não se admitindo o exercício de atividade estranha. Nesse ponto, ensina José dos Santos Carvalho Filho:

“A subsidiária tem apenas o objetivo de se dedicar a um dos segmentos específicos da entidade primária, mas como esta é quem controla a subsidiária, ao mesmo tempo em que é diretamente controlada pelo Estado, é este, afinal, quem exerce o controle, direto ou indireto, sobre todas” (Manual de Direito Administrativo, 24. ed. São Paulo: Lumen Juris, 2011, p. 456).

A competência institucional que ora se pretende atribuir às subsidiárias da Codemig, a realização de operações estruturadas de mercado relacionadas a seus direitos ou ativos, tem correlação com a natureza das atividades da empresa de primeiro grau. Nem poderia ser diferente, pois, se a subsidiária somente pode ser criada para desenvolver um segmento ou ramo específico da empresa primária, é necessário que haja pertinência temática entre as atividades exercidas por essas entidades. Caso contrário, estar-se-ia diante de outro instituto jurídico, e não de empresa subsidiária propriamente dita.

Embora o inciso XX do art. 37 da Constituição da República estabeleça que a criação de subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista depende de autorização legislativa, em cada caso, levando o intérprete a entender que haveria uma lei específica para cada subsidiária a ser criada, esse não foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal. Este, no julgamento da ADI nº 1.649, que questionava a constitucionalidade da Lei Federal nº 9.478, de 1997, a qual autorizou a Petrobras a constituir subsidiárias, entendeu que a autorização legislativa específica só é aplicável para a criação de sociedades de economia mista e empresas públicas, não alcançando as subsidiárias distintas da sociedade matriz. Assim, é compatível com o ordenamento constitucional em vigor a autorização genérica para a instituição de empresas subsidiárias distintas da empresa-mãe. O mesmo argumento pode ser utilizado para a participação das subsidiárias em empresas privadas, sendo dispensável a autorização legislativa específica.

O posicionamento do Pretório Excelso deixa claro que a criação de subsidiárias das empresas estatais está condicionada à prévia autorização legislativa, nos termos do art. 37, XX, da Carta Magna. Entretanto, não há necessidade de edição de uma lei específica para cada subsidiária a ser instituída, de modo que a simples autorização genérica para a criação de subsidiárias atenderia às exigências constitucionais, o que demonstra que o projeto está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

No que diz respeito às regras de iniciativa privativa para a deflagração do processo legislativo, saliente-se que a criação de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias no âmbito do Executivo depende da discricionariedade política do Governador do Estado, ao qual compete a apresentação do projeto de lei a esta Casa legislativa. É o que se infere do disposto no art. 66, III, “e”, da Constituição do Estado, o qual assegura ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei relacionada com a “criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado, órgão autônomo e entidade da administração indireta”. Como já foi dito, em Minas Gerais, por força de expressa determinação constitucional, as subsidiárias das empresas estatais integram a administração indireta do Estado, fato que torna legítima a iniciativa do Governador do Estado.

Finalmente, ressalte-se que o projeto permite a cessão de empregados da Codemig para as suas subsidiárias, respeitados os direitos assegurados em lei e em acordos coletivos de trabalho e garantido o acompanhamento do procedimento pelo sindicato da categoria. Essa cessão de servidores, desde que prevista expressamente na lei autorizativa, tem fundamento jurídico e é desejável, pois, até que as subsidiárias tenham seu quadro próprio de empregados públicos, é natural que a empresa primária recorra ao instituto da cessão para que as entidades secundárias possam exercer as suas atribuições. O princípio da legalidade, previsto no “caput” do art. 37 da Constituição Federal, exige que a atividade administrativa, nas suas mais variadas formas, tenha suporte na lei, o que justifica a previsão explícita da cessão de empregados. Ademais, ressalte-se que o vínculo jurídico entre a subsidiária e seus empregados tem natureza contratual, sendo regido pelas normas da Consolidação das Leis do Trabalho, de forma análoga aos empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista. Isso porque as subsidiárias têm personalidade jurídica de direito privado e, nessa condição, seus agentes não se submetem ao regime estatutário, aplicável apenas aos servidores das pessoas de direito público. Se é lícita a cessão de empregados para essas empresas, não há óbice jurídico a que a Codemig, que é a empresa matriz, forneça apoio operacional, logístico, administrativo e técnico à operação de suas subsidiárias, conforme consta no projeto.

Dessa forma, verifica-se que a proposição está em harmonia com as normas constitucionais pertinentes e com a jurisprudência do STF, inexistindo óbice que comprometa sua tramitação nesta Casa.

Conclusão

Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.617/2011.

Sala das Comissões, 29 de novembro de 2011.

Sebastião Costa, Presidente e relator - André Quintão - Delvito Alves - Rosângela Reis - Cássio Soares - Bruno Siqueira.