Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 2.617/2011

Comissão de Administração Pública

Relatório

A proposição em epígrafe, do Governador do Estado, autoriza a Companhia de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais – Codemig – a constituir subsidiárias.

Publicado, foi o projeto encaminhado à Comissão de Constituição e Justiça, que, em exame preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria.

Agora, vem o projeto a esta Comissão para receber parecer de mérito, nos termos do art. 102, I, do Regimento Interno.

Fundamentação

A proposição em análise tem por objetivo autorizar a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais – Codemig – a constituir subsidiárias nas formas admitidas em lei, observadas as regras do Sistema Financeiro Nacional aplicáveis, com a finalidade de realizar operações estruturadas de mercado relacionadas a seus direitos ou ativos. Autoriza, ainda, as subsidiárias a serem criadas a participar de empresas privadas, em conformidade com o disposto no art. 37, XX, da Constituição Federal.

O projeto faculta a cessão de empregados da Codemig para as suas subsidiárias, respeitados os direitos garantidos em lei e em acordos coletivos de trabalho, ficando assegurado o acompanhamento do processo pelo sindicato da categoria. Determina também que a referida empresa estatal poderá fornecer apoio operacional, logístico, administrativo e técnico à operação de suas subsidiárias.

Conforme destacado no parecer da Comissão de Constituição e Justiça, a Codemig é uma empresa pública vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, nos termos do art. 12, VI, “b”, da Lei Delegada nº 179, de 2011, e do art. 153, II, “b”, 2, da Lei Delegada nº 180, de 2011. Na qualidade de empresa estatal, tem personalidade de direito privado, autonomia administrativa e financeira, patrimônio próprio e integra a administração indireta do Poder Executivo, nos termos do art. 14, § 1º, da Carta mineira.

A Codemig é uma empresa estatal cuja finalidade é promover o desenvolvimento econômico do Estado, e suas atribuições específicas estão enumeradas no art. 2º da Lei nº 14.892, modificada pela Lei nº 18.375, entre as quais se destacam as seguintes: a contratação ou a execução de projeto, obra, serviço ou empreendimento que atenda ao objetivo de desenvolvimento do Estado; a pesquisa e a lavra de minério em qualquer parte do território nacional e internacional; a proteção e a preservação dos mananciais das estâncias hidrominerais de que detenha a concessão; a construção e a administração de hotéis e o fomento do turismo nas estâncias hidrominerais e turísticas do Estado; e a desapropriação, a constituição de servidões, a aquisição, a alienação, a oneração, a permuta, a locação e o arrendamento de terrenos e imóveis destinados à implantação de empresa.

As subsidiárias que ora se pretende criar mediante a autorização de que trata o projeto terão por finalidade realizar operações estruturadas de mercado atinentes a direitos ou ativos da Codemig, atividade correlata com as atribuições institucionais da mencionada empresa. Esse fato demonstra a pertinência temática entre a competência da empresa primária ou de primeiro grau, que é a Codemig, e a sociedade ou empresa de segundo grau, que são as subsidiárias. A existência destas supõe, necessariamente, a existência de outra empresa estatal que as antecede, seja ela sociedade de economia mista ou empresa pública, prestadora de serviço público ou exploradora de atividade econômica, a qual ficará encarregada de desenvolver um segmento específico da empresa primária. Essa sintonia de objetivos entre a empresa matriz e a subsidiária é importante para a configuração de uma entidade dessa natureza, pois a subsidiária (empresa controlada) deve operar no mesmo ramo de atividade da empresa primária (sociedade controladora), sob pena de subverter o instituto da subsidiária.

Nesse ponto, cabe ressaltar que no Brasil existem dois tipos básicos de empresas estatais: as prestadoras de serviços públicos e as exploradoras de atividade econômica. Aquelas submetem-se predominantemente às normas publicísticas, aplicando-se subsidiariamente as regras privatísticas. Diferentemente, as empresas prestadoras de atividade empresarial regem-se preponderantemente pelas regras de direito privado, sujeitando-se, todavia, aos princípios norteadores da administração pública. Isso demonstra que o regime jurídico das empresas estatais é híbrido, inexistindo um regime puro, seja de índole publicística, seja de natureza privatística.

A Codemig exerce atividade econômica que visa ao lucro, razão pela qual sua atuação é regida principalmente pelas regras de direito privado, embora faça parte da administração descentralizada do Poder Executivo. Consequentemente, as subsidiárias também desenvolverão atividade empresarial, com mais flexibilidade para atuar no mercado de forma dinâmica e compatível com o perfil das entidades que almejam lucro.

No que diz respeito especialmente à lei de cunho autorizativo, cabe assinalar que essa autorização não acarreta, por si só, a efetiva criação da subsidiária, mas apenas faculta ao Executivo a sua instituição. A rigor, a subsidiária não pode ser constituída sem a prévia autorização do Poder Legislativo, que, diante do contexto político, deverá analisar a conveniência da criação da empresa, pois o assunto se circunscreve ao âmbito da discricionariedade do Poder Executivo. Este desfruta de margem de liberdade para tomar as medidas concretas que visem ao surgimento da subsidiária, se entender que sua criação será vantajosa para o poder público, o que deverá ocorrer dentro de um prazo razoável a partir da publicação da norma autorizativa. Aliás, não é demais assinalar que a discricionariedade consiste em uma margem de opção que a lei defere à administração pública para, em face das circunstâncias, tomar a decisão mais vantajosa para o Estado, que deve primar pela defesa do interesse público. O exercício da competência discricionária envolve apreciação subjetiva quanto à conveniência e oportunidade da medida a ser tomada, de modo que a autoridade administrativa deve buscar a decisão mais acertada para o alcance do fim público.

A necessidade de autorização legislativa prévia para a constituição de tais empresas, independentemente do tipo de atividade a ser exercida (atividade econômica ou serviço público), é uma forma de o parlamento controlar a expansão do aparelho burocrático do Executivo, conforme lição precisa de Eros Roberto Grau:

“Tanto a criação de empresa estatal, quanto a de subsidiárias delas, bem assim a sua participação no capital de empresa privada (…) devem ser previamente aprovadas pelo Poder Legislativo (…) Os preceitos instrumentam o controle da expansão do Executivo pelo Legislativo. Não importam, em si, retenção dessa expansão; apenas impõem a participação do Legislativo no processo de decisão que se tome a respeito (…) Não se distinguem, neles, empresas estatais que exploram atividade econômica em sentido estrito – objeto específico de ordenação pelo art. 173 – daquelas que prestam serviço público. O controle que o Legislativo passa a exercitar quanto à conformação do 'tamanho' do Executivo é bastante amplo” (A ordem econômica na Constituição de 1988, 14ª ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 284).

Embora tal habilitação legislativa seja necessária, é bom deixar claro que ela não tem efeito vinculante para o Poder Executivo, ou seja, não obriga a administração a constituir as subsidiárias. Isso porque questões de interesse público podem levar o Estado a não instituir essas empresas, visto que esse interesse coletivo é dinâmico, e não, estático. Assim, ficará a cargo do Poder administrador concretizar o comando legal em evidência diante das circunstâncias, não configurando ilicitude ou comportamento irregular a decisão do governo de não instituir essas subsidiárias, se julgar sua instituição inoportuna ou se análise posterior da situação fática indicar que a eventual criação de tais entes poderia acarretar mais desvantagens que vantagens no que concerne ao interesse da coletividade.

A implantação de subsidiárias com o propósito específico de realizar operações estruturadas de mercado atinentes aos ativos da Codemig poderá conferir mais celeridade e flexibilidade à empresa, tornando-a mais dinâmica e eficiente, o que facilita o alcance de seus objetivos institucionais. É exatamente nesse contexto que as subsidiárias, caso sejam bem geridas por seus administradores, poderão trazer benefícios consideráveis para o Estado com o aumento de seu patrimônio, pois, no caso em tela, está-se diante de empresas que atuarão na seara econômica, e não, como prestadoras de serviços públicos propriamente ditos.

Quanto ao quadro de pessoal da subsidiária, trata-se de empregados públicos contratados pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. Portanto, o vínculo jurídico entre tais empregados e as subsidiárias a serem criadas é de natureza contratual, uma vez que se trata de pessoas de direito privado. Entretanto, até que tais empresas tenham seus quadros próprios de empregados públicos, a proposição faculta a cessão de servidores da Codemig, disposição necessária para evitar possíveis questionamentos judiciais. O clássico regime estatutário, também denominado de regime institucional ou unilateral, somente se aplica aos servidores das pessoas jurídicas de direito público, que abrangem o próprio Estado e as entidades autárquicas e fundacionais.

Conclusão

Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.617/2011.

Sala das Comissões, 7 de dezembro de 2011.

Bonifácio Mourão, Presidente e relator - Rômulo Viegas – Bosco - Duarte Bechir.