“MENSAGEM Nº 36/2015*

Belo Horizonte, 9 de junho de 2015.

Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembleia Legislativa,

Encaminho a Vossa Excelência, para exame e deliberação dessa egrégia Assembleia Legislativa, projeto de lei que dispõe sobre a constituição de crédito estadual não tributário, fixa critérios para sua atualização, regula seu parcelamento, institui remissão e anistia e dá outras providências.

O propósito do incluso projeto de lei é trazer uniformidade à formação do crédito estadual não tributário, melhorando sua qualidade e potencializando o seu resgate. Nesse sentido, pretende-se impedir o prolongamento das execuções fiscais deficitárias, levando em consideração o tempo médio de duração e do custo médio anual de um processo executivo fiscal.

A medida visa, também, instituir programa de incentivo ao pagamento de créditos estaduais não tributários com o objetivo de estimular os devedores a regularizar suas pendências com o Estado.

Por fim, a proposta confere às entidades que menciona a possibilidade de equacionar, por meio de transação, as obrigações e penalidades previstas no âmbito de termos de ajustamento de conduta e termos de compromisso que não estejam de acordo com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Por entender relevante, faço anexar exposição de motivos da proposta firmada pelo Sr. Advogado-Geral do Estado e pelos Srs. Secretários de Estado de Fazenda e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

São essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a propor o presente projeto de lei.

Reitero a Vossa Excelência as considerações de estima.

Fernando Damata Pimentel, Governador do Estado.

Exposição de Motivos Conjunta

Excelentíssimo Senhor Governador do Estado,

No ano passado, o Governo acolheu proposta da AGE e encaminhou ao legislativo mineiro projeto de lei visando unificar várias questões relativas à formação e cobrança do crédito estadual não tributário, tendo sido o mesmo convertido no Projeto de Lei nº 5.610/2014, arquivado, após ter passado por duas Comissões, em decorrência do final da legislatura anterior.

Em razão disso, submetemos à consideração de Vossa Excelência proposta de renovação do referido projeto de lei, revisto nos termos da minuta em anexo, para que seja encaminhado à Casa Legislativa Mineira, por ser medida importante para o Estado de Minas Gerais.

O propósito do projeto de lei em questão é trazer uniformidade à formação do crédito estadual não tributário, observadas as mesmas diretrizes existentes para o crédito tributário, melhorando sua qualidade e potencializando seu resgate.

Assim, o presente projeto de lei objetiva fixar regras para a constituição de créditos não tributários do Estado decorrentes da sua atividade punitiva, exceto as punições disciplinares, bem como o critério de indexação. Fixa, ainda, regras a serem observadas no processo administrativo de formação do crédito estadual não tributário e sua inscrição em dívida ativa; institui remissão e anistia, como forma de melhorar a qualidade do crédito e eliminar os créditos que dão prejuízo ao Estado em sua cobrança, aumentando a capacidade do resgate.

Registro que excluí da minuta de projeto de lei anteriormente encaminhada o dispositivo que tratava da denominada “prescrição intercorrente administrativa”, porque entendo não ser aplicável na tramitação do contencioso administrativo, conforme, a propósito, retrata a Súmula nº 11 do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) do Ministério da Fazenda, segundo a qual “não se aplica a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal”.

Os créditos estaduais não tributários são aqueles previstos no art. 39, § 2º, da Lei Federal nº 4.320, de 1964, tais como os provenientes de multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, de contratos em geral ou de outras obrigações legais, entre outros.

A constituição do crédito estadual não tributário tem, via de regra, a seguinte ordem (no que se aproxima da constituição do crédito tributário): hipótese legal de incidência, ocorrência do fato previsto – fato gerador; notificação ou ciência do devedor/autuado; não pagamento voluntário do valor devido, no prazo fixado na legislação pertinente; instauração de processo administrativo; notificação (definitiva) quando o devedor ficar inerte (não pagar nem apresentar defesa) ou ao final do processo administrativo com a decisão administrativa definitiva.

Nesse período de constituição do crédito estadual não tributário e, subsequentemente, de sua exigência, podem-se verificar a decadência ou a prescrição.

No que diz respeito à “decadência”, o projeto estabelece que o exercício do dever de fiscalização da administração pública estadual, direta, autárquica e fundacional, visando a apurar ação ou omissão que configure infração administrativa ou contratual e aplicar a respectiva penalidade, decai em 5 (cinco) anos a contar da data em que a autoridade administrativa competente para fiscalizar tomar conhecimento do ato ou fato, fixando, ainda, que, em se tratando de infração permanente ou continuada, o termo inicial do prazo decadencial será computado da data em que a autoridade administrativa competente para fiscalizar tomar conhecimento do ato ou fato ou do dia em que cessar a prática da infração, o que ocorrer por último.

Registre-se, de outro lado, que, uma vez exercido o dever de fiscalização pelo Estado (poder de polícia), com a lavratura do auto de infração e notificação do infrator, não mais há de se falar em decadência, ficando a exigibilidade do crédito suspensa durante a tramitação do processo administrativo, no qual fica garantido o exercício do amplo direito de defesa.

No que diz respeito à “prescrição”, o projeto estabelece que, uma vez definitivamente constituído, seja porque não houve questionamento por parte do interessado, por perda do prazo para impugnação ou recurso, ou pelo trânsito em julgado da decisão proferida pela autoridade competente, inicia-se o prazo para cobrança judicial do crédito estadual não tributário regularmente constituído, que deverá passar pelo crivo do controle da legalidade e posterior inclusão na dívida ativa, nos termos do que já se encontra previsto na legislação pertinente.

O outro ponto da proposta diz respeito à instituição da taxa SELIC como indexador dos créditos, visando a uniformizar esse trabalho para ajuizamento de execuções fiscais.

Quanto a esse aspecto, é também firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que é legítima a aplicação da Taxa SELIC como índice de correção monetária e de juros de mora sobre os débitos do contribuinte para com a Fazenda Estadual, desde que haja lei local autorizando sua incidência (REsp 879.844/MG, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 25.11.2009 - recurso submetido à sistemática prevista no art. 543-Cdo CPC, c/c a Resolução 8/2008 - Presidência/STJ) e que não se cumule com qualquer outro índice de atualização, cumulação que representaria bis in idem (REsp - EDcl 853.915, 1ª Turma, Min. Denise Arruda, DJ de 24.09.08; REsp 926.140, Min. Luiz Fux, DJ de 15.05.08; REsp 1008203, 2ª Turma, Min. Castro Meira, DJ 12.08.08; REsp 875.093, 2ª Turma, Min. Eliana Calmon, DJ de 08.08.08).

Ademais, a legislação estadual já adota a taxa SELIC como indexador do crédito tributário (Lei Estadual nº 6.763/75, art. 226), pelo que nada mais sensato do que dar ao crédito não tributário igual tratamento, nada justificando o contrário. Com efeito, dispõe o art. 226 da Lei Estadual n. 6.763/75 que “sobre os débitos decorrentes do não-recolhimento de tributo e multa nos prazos fixados na legislação, incidirão juros de mora, calculados do dia em que o débito deveria ter sido pago até o dia anterior ao de seu efetivo pagamento, com base no critério adotado para cobrança dos débitos fiscais federais”.

O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, atualmente, a taxa dos juros moratórios a que se refere o art. 406 do CC/2002 é a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC, por ser ela a que incide como juros moratórios dos tributos federais (arts. 13 da Lei nº 9.065/95, 84 da Lei nº 8.981/95, 39, §4º, da Lei nº 9.250/95, 61, § 3º, da Lei nº 9.430/96 e 30 da Lei10.522/02)' (EREsp 727.842, DJ de 20/11/08)" (REsp 1.102.552/CE, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, sujeito ao regime do art. 543-C do CPC Primeira Seção, in DJe 6/4/2009.)

Avançando noutro ponto da minuta de projeto de lei, é preciso relembrar que o Estado de Minas Gerais possuía, em 2011, 102.595 (cento e duas mil quinhentas e noventa e cinco) execuções fiscais de natureza tributária em curso no Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Dessas, 53.530 (cinquenta e três mil quinhentas e trinta) estavam abaixo de R$15.000,00 (quinze mil reais), correspondendo a 52,18% (cinquenta e dois vírgula dezoito por cento) das execuções fiscais, envolvendo a quantia de cerca de R$304.000.000,00 (trezentos e quatro milhões reais), ou seja, de apenas 1,12% (um vírgula doze por cento) da dívida ativa.

Números mais recentes da dívida ativa tributária, fornecidos pela Secretaria de Estado de Fazenda, indicam a existência de 102.234 (cento e dois mil duzentos e trinta e quatro) créditos tributários de valor até R$15.000,00 (quinze mil reais), representando cerca de 1,18% (um vírgula dezoito por cento) da dívida ativa total.

O mesmo acontece com o crédito estadual não tributário, oriundo dos órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado. Enorme o volume de execução fiscal de baixo valor. Enorme o volume de créditos ainda na fase administrativa e que certamente virão para cobrança pela Advocacia-Geral do Estado (cerca de 120 mil processos em tramitação e outros 14 mil já finalizados).

Conforme estudos conhecidos e amplamente divulgados, atualmente é de cerca de R$16.000,00 (dezesseis mil reais), por processo, o custo de uma execução fiscal (tributária), sendo de 11 (onze) anos a duração média do mesmo. Se observada a proporção, o custo anual seria de cerca R$1.500,00 (mil e quinhentos reais).

Assim, necessário avançarmos na cobrança do crédito estadual não tributário (como já fizemos e estamos fazendo na área tributária), razão pela qual necessário extinguir, por remissão, crédito não tributário de valor a ser definido por quem de direito (em reuniões recentes de grupo de trabalho que examina a crise do sistema SISEMA, restou definido o valor de R$15.000,00), porquanto necessário impedir o prolongamento das execuções fiscais deficitárias, levando em consideração o tempo médio de duração e do custo médio/ano de um executivo fiscal para o Estado de Minas Gerais. Quanto maior o tempo de duração do processo, maior o custo da execução fiscal.

Impende registrar, aqui, a presença dos mesmos princípios de eficiência e economicidade que fizeram o legislador mineiro extinguir os créditos tributários com a edição da Lei nº 19.971, de 2011.

Em relação ao crédito tributário, necessário registrar o enorme avanço que tivemos na sua cobrança por meio alternativo, no caso o “protesto” cartorial. Conforme dados atuais fornecidos pela SEF, no período de abril/2014 a 13/02/2015, deixamos de ajuizar cerca de 64.000 (sessenta e quatro mil) CDAs (mais precisamente, 63.798), cujo valor de resgate chegou próximo dos 18% (dezoito por cento). Deve-se levar em conta, ainda, que a economia na cobrança desses créditos chegou perto dos R$96.000.000,00 (noventa e seis milhões de reais), se levarmos em consideração o custo anual de uma execução, que hoje ultrapassa os R$1.500,00 (mil e quinhentos reais).

Do mesmo modo, a minuta de projeto de lei apresenta proposta de pagamento incentivado do crédito estadual não tributário, de modo a estimular os devedores a regularizar pendências com o Estado, quitando ou parcelando os créditos, seja na fase administrativa, seja na fase judicial. Tal modelo de pagamento permite – a um só tempo – economia na cobrança e recebimento imediato do crédito.

Acreditamos, Sr. Secretário, que esse redimensionamento no modelo de cobrança do crédito estadual não tributário está em consonância com o modelo de gestão responsável perseguido para o Estado de Minas Gerais, observando os princípios da eficiência e da economicidade, além do que unifica aquilo que hoje se encontra disperso na legislação mineira.

A minuta de Projeto de Lei viabiliza, ainda, a solução de um grave problema enfrentado pelos órgãos integrantes do SISEMA, quando da execução de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) ou Termos de Compromisso (TC), tendo por objeto o cumprimento da legislação ambiental.

Em diversos desses instrumentos de composição são fixadas penalidades pecuniárias para o eventual descumprimento. Tais penalidades pecuniárias são, em regra, estipuladas como multas diárias ou mensais pelo descumprimento das obrigações assumidas.

Ocorre que, em diversas situações, o inadimplemento total ou parcial dos TACs ou TCs acarreta, ao compromissário, penalidade de valor desproporcional ao valor da obrigação principal, sem qualquer razoabilidade. Nesses casos, a cobrança de valor total pode até mesmo inviabilizar as atividades empreendedoras.

A autoridade administrativa ambiental não tem, sem expressa autorização legal, autonomia para reduzir os respectivos valores, ainda que tenha constatado o cumprimento das obrigações em relação à legislação ambiental.

Nesse sentido, o dispositivo sugerido autoriza as entidades integrantes do sistema SISEMA (SEMAD, IEF, FEAM, IGAM, COPAM e SUPRAM), nos termos do regulamento, a celebrar transação tendo por objeto o descumprimento de obrigações assumidas e penalidades previstas em termos de ajustamento de conduta ou termos de compromisso (astreintes).

A transação ficará condicionada, ainda, ao efetivo cumprimento das obrigações assumidas ou à assunção de novas obrigações equivalentes, cumprindo ao regulamento estabelecer a competência, forma, limites, condições e garantias.

Registre-se que tal iniciativa legislativa está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

“AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ASTREINTES. REDUÇÃO.POSSIBILIDADE. VALOR ARBITRADO. REVISÃO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. INEXISTÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA.

1. É possível a redução das astreintes a qualquer tempo, quando fixadas fora dos parâmetros da razoabilidade. 2. A revisão do valor fixado a título de astreintes encontra óbice na Súmula n. 7/STJ. O valor somente comporta alteração nos casos em que for irrisório ou exorbitante. 3. Não se conhece da divergência jurisprudencial quando os julgados dissidentes tratam de situações fáticas diversas. 4. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no AREsp 335969 / MG - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL - 2013/0130889-0 - 3ª Turma - Relator: Ministro João Otávio de Noronha - DJ 27/03/2015);

PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. ASTREINTES. REDUÇÃO EM BUSCA DE PROPORCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ. 2. Em conformidade com a orientação remansosa desta Corte, caberia à parte, nas razões do seu Recurso Especial, alegar violação do artigo 535 do CPC, a fim de que o STJ pudesse averiguar a existência de possível omissão no julgado, o que não foi feito. 3. No que se refere ao valor da multa diária por descumprimento de ordem judicial, esta Corte já se manifestou no sentido de que incide o óbice do Enunciado n. 7 de sua Súmula, sendo lícita a sua revisão, nesta instância, apenas nos casos em que o valor fosse irrisório ou exagerado ou, ainda, em que fosse flagrante a impossibilidade de cumprimento da medida. Precedentes. 4. No presente caso, o próprio Tribunal a quo procedeu ao juízo de verificação da razoabilidade e proporcionalidade da multa imposta, e chegou à conclusão de que se mostra exorbitante, tendo reduzido seu valor. Assim, a modificação do valor atribuído às astreintes implicaria revolvimento dos fatos e circunstâncias da causa, o que encontra óbice no enunciado da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça. 5. Agravo Regimental não provido. (STJ - AgRg no AREsp 636121 / MG - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL2014/0328529-6 - Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN - T2 - SEGUNDA TURMA - DJe 06/04/2015);

PROCESSUAL CIVIL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA NA SENTENÇA. RESTABELECIMENTO DE MULTA COMINATÓRIA NOS MESMOS TERMOS DE DECISÃO ANTERIOR CASSADA EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. POSSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MULTA DIÁRIA. DESPROPORCIONALIDADE. REDUÇÃO. 1. Não desrespeita a autoridade de decisão do Tribunal ad quem a sentença que, com base em novos fundamentos, restabelece tutela antecipada cassada em agravo de instrumento. 2. A multa cominatória aplicada com fundamento no art. 461 do CPC pode ser revista com a finalidade de ajustá-la aos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade, sem que tal procedimento implique ofensa à coisa julgada. 3. Eventual recalcitrância da parte no cumprimento de obrigação de fazer não tem o condão de agravar a penalidade que lhe foi imposta a título de astreintes. Tal conduta é pressuposto lógico necessário da aplicação da multa, que não incidiria se motivo justo houvesse para o não cumprimento da ordem judicial. 4. Recurso especial parcialmente provido. (STJ - REsp 1419262 / BA - RECURSO ESPECIAL 2013/0038510-5 - Relator para o acórdão: Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA - T3 - TERCEIRA TURMA - DJe 17/04/2015)”.

São essas as razões que nos levam a submeter ao elevado crivo de Vossa Excelência o projeto de lei em comento, para que seja encaminhado para deliberação dos Nobres Parlamentares do Poder Legislativo.

Respeitosamente,

Onofre Alves Batista Júnior, Advogado-Geral do Estado.

Luiz Sávio De Souza Cruz, Secretário de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

José Afonso Bicalho Beltrão Da Silva, Secretário de Estado de Fazenda.