PL PROJETO DE LEI 3903/2022

Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.903/2022

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do deputado Zé Guilherme, a proposição em epígrafe “altera a Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios”.

Publicado no Diário do Legislativo de 4/8/2022, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Educação, Ciência e Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

Cabe a esta comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, conforme estabelece o art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.

Nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno, foi anexado à proposição o Projeto de Lei nº 4.100, de 2022, de autoria da deputada Beatriz Cerqueira, que “estabelece a repartição do percentual mínimo de 10% (dez por cento) do ICMS Educacional pertencente aos municípios de que trata o inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e dá outras providências”.

Fundamentação

A proposição sob comento tem por escopo alterar a Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios.

A referida Lei nº 18.030, conhecida como Lei do ICMS Solidário, foi editada em 2009 e passou a produzir efeitos financeiros a partir de janeiro de 2011. Assim, a partir do ano de 2010, os valores da parcela de ICMS dos municípios foram apurados de acordo com as novas regras, determinando-se os índices a serem aplicados na distribuição do produto da arrecadação do ICMS aos municípios. Atualmente, são 18 os critérios utilizados nessa distribuição e a apuração dos índices fica a cargo de diversas secretarias de Estado e órgãos públicos.

Em sua justificação, o autor ressalta que o projeto “visa contribuir para o cumprimento do art. 3º da Emenda à Constituição Federal nº 108, de 2020, ao elevar para 10,0 o critério ‘Educação’ de que trata a Lei Estadual nº 18.030, de 2009”. Propõe também “o aumento dos percentuais destinados aos critérios ‘Municípios-sede de estabelecimentos penitenciários’, ‘Esportes’, ‘Turismo’ e ‘Mínimo per capita’, os quais historicamente contaram com percentuais irrisórios”. Ainda segundo o autor, a ampliação de tais critérios não implica a redução dos demais critérios, à exceção do critério Valor Adicionado Fiscal – VAF.

No que diz respeito a essa matéria, inexiste norma instituidora de iniciativa legislativa privativa para deflagrar processo legislativo. Outrossim, o tema se insere no domínio da competência legislativa estadual, conforme estabelece o inciso I do art. 24 da Constituição da República, segundo o qual compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributário e financeiro.

Conforme determina o art. 158, IV, da Carta Constitucional, do total do ICMS arrecadado pelo Estado, 25% pertencem aos municípios. Desse montante, até o advento da referida emenda constitucional, 3/4 (75%), no mínimo, eram distribuídos aos municípios na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em seus territórios, o chamado Valor Adicionado Fiscal – VAF. O restante (25%) deveria ser distribuído conforme dispuser lei estadual, que, no caso de Minas Gerais, é a Lei nº 18.030, de 2009.

A Emenda Constitucional nº 108, de 2020, alterou a forma de distribuição do ICMS, ao dar nova redação ao inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição da República, para determinar, agora, que no mínimo 65% (e não mais 75%) dos recursos serão distribuídos com base no VAF e que até 35% (e não mais 25%) serão distribuídos de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos. Observe-se, então, que a Emenda à Constituição nº 108 trouxe importante alteração no critério de repartição das receitas do ICMS, a qual necessita ser implementada no Estado.

Ademais, o art. 3º da referida Emenda Constitucional nº 108, de 2020, determinou o prazo de 2 anos, contado da data da promulgação (26/8/2020), para se aprovar a lei estadual prevista no inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição. Ou seja, estamos diante de uma determinação constitucional a ser cumprida e que tem consequências econômicas relevantes.

A emenda em questão prevê que a União complementará no mínimo 23% do valor total do Fundeb. Esse percentual é distribuído em três complementações. Uma dessas complementações está prevista na alínea “c” do inciso V do art. 212-A da Constituição Federal, que destina 2,5 (dois inteiros e cinco décimos) pontos percentuais às redes públicas que, cumpridas condicionalidades de melhoria de gestão previstas em lei, alcancem evolução de indicadores relativos a atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica.

A regulamentação do Fundeb foi realizada pela Lei nº 14.113, de 2020. Em seu art. 5º, inciso III, essa complementação de 2,5% foi denominada Complementação-Vaar. No art. 14 estão previstas as condicionalidades para a distribuição da Complementação-Vaar, e uma delas é o regime de colaboração entre estado e município, formalizado na legislação estadual e em execução, nos termos do inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e do art. 3º da Emenda Constitucional nº 108, de 2020.

O art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dispõe que a Complementação-Vaar será progressiva, considerando o ano de 2021 como primeiro ano. Ela começa a ser distribuída a partir do terceiro ano, sendo 0,75 no terceiro ano (2023), 1,5 no quarto ano (2024), 2,0 no quinto ano (2025) e 2,5 no sexto ano (2026).

Por isso, a proposição merece guarida, pois busca elevar para 10% o percentual do critério “Educação” de que trata a Lei Estadual nº 18.030, de 2009.

Embora o projeto trate de alterações obrigatórias, decorrentes de determinação constitucional, ele também possui em seu bojo alterações de outros critérios, além do educacional, os quais não se relacionam com a nova sistemática constitucional. Uma das preocupações que a Casa deve ter com essa lei é de evitar a ocorrência de desequilíbrio na distribuição dos recursos.

Assim, visando minimizar o impacto da alteração que se faz necessária e no intuito de que a alteração na participação das diversas regiões do Estado seja mais uniforme, sem perder de vista o preceito de redução das desigualdades sociais e regionais previstos na Constituição da República, bem ainda para adequar os critérios à realidade atual, propomos algumas alterações por meio do substitutivo ao final.

Além disso, no tocante à cláusula de vigência, propomos modificação de modo a prever que a lei entrará em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro do ano subsequente, para fins de distribuição dos recursos.

Cabe-nos opinar, por força da Decisão Normativa da Presidência nº 12, de 2003, sobre a proposição anexada, Projeto de Lei nº 4.100, de 2022, que “estabelece a repartição do percentual mínimo de 10% (dez por cento) do ICMS Educacional pertencente aos municípios de que trata o inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e dá outras providências”. Por se tratar de matéria análoga à principal, no tocante à alteração do percentual mínimo para educação, a ela se aplicam os argumentos anteriormente expostos.

No entanto, destacamos que a proposição anexada contém alguns vícios, na medida em que institui Comissão Permanente de Trabalho, trata de órgãos e entidades que a compõem, bem como de sua estruturação. A Carta Mineira, seguindo as diretrizes da Constituição da República, enumera, no art. 66, III, as matérias de iniciativa privativa do governador do Estado, as quais constituem desdobramentos do princípio da separação de Poderes. Cabe então a esta autoridade política – e apenas a ela – a criação ou extinção de órgãos e entidades da administração direta e indireta do Poder Executivo, o que abarca a organização e a estruturação de secretarias de Estado, órgãos colegiados, órgãos autônomos e entidades autárquicas e fundacionais. É importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal – STF – já manifestou esse entendimento em caso semelhante ao da presente proposição. Citamos, como exemplo, precedentes do Supremo Tribunal Federal, a teor da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.275/SP, Tribunal Pleno, relator o ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 8/6/07.

Se determinado órgão ou entidade integrará a estrutura do Poder Executivo, apenas o governador do Estado goza de prerrogativa constitucional para dispor sobre sua criação, organização interna, fixar suas atribuições institucionais e ditar regras básicas sobre sua composição.

Além disso, entendemos que a aplicação da metodologia contida no projeto anexado, com a criação de um Índice Mineiro de Qualidade Educacional, é matéria que comporta uma análise mais aprofundada, a cargo das comissões de mérito subsequentes.

Entendemos, finalmente, que cabe a esta comissão a análise relativamente à obediência ao comando constitucional, qual seja o cumprimento de condicionalidade para a distribuição da Complementação-Vaar.

Conclusão

Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 3.903/2022, na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Altera a Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – O art. 2º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 2º – Os valores decorrentes da aplicação dos percentuais relativos ao critério educação, de que trata o inciso V do art. 1º, serão distribuídos aos municípios com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos, nos termos do inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição da República.

§ 1º – A distribuição aos municípios dos valores a que refere o caput será referenciada no Índice de Educação do município, calculado na forma do Anexo III desta lei, observada a seguinte proporção:

I – parcela de 50% (cinquenta por cento) do total para os municípios com base no Índice de Desempenho Escolar e de Participação, apurado conforme os resultados das avaliações externas de desempenho dos estudantes do 2º e do 5º ano do ensino fundamental promovidas pelo Estado, e nas taxas de participação nessas avaliações, considerado o nível socioeconômico dos estudantes;

II – parcela de 20% (vinte por cento) do total para os municípios com base Índice de Rendimento Escolar, apurado pelas taxas de aprovação, de abandono e de adequação idade-série dos estudantes;

III – parcela de 15% (quinze por cento) do total para os municípios com base no Índice de Atendimento Educacional, apurado conforme a taxa de atendimento educacional nos níveis e modalidades de ensino de responsabilidade do município, e no percentual de oferta de educação em tempo integral;

IV– parcela de 15% (quinze por cento) do total para os municípios com base no Índice de Gestão Escolar, apurado conforme os dados do censo escolar e indicadores pertinentes que considerem a infraestrutura escolar, os recursos de acessibilidade, a formação dos profissionais de educação e a efetividade da gestão democrática das escolas.

§ 2º – Para os efeitos da distribuição a que se refere o inciso I do § 1º, o nível socioeconômico dos estudantes será mensurado por meio de questionário, definido nos termos do regulamento, a ser aplicado aos participantes das avaliações externas de que trata o referido inciso, prevendo-se a publicação dos dados consolidados por município.

§ 3º – Os índices de participação de cada município serão apurados relativamente aos dados do ano civil imediatamente anterior, calculados de acordo com o Anexo III desta lei e publicados pela Fundação João Pinheiro até o dia 31 de agosto de cada ano, com base em dados fornecidos pela Secretaria de Estado de Educação.”.

Art. 2º – O Anexo I da Lei nº 18.030, de 2009, passa a vigorar na forma do Anexo I desta lei.

Art. 3º – O Anexo III da Lei nº 18.030, de 2009, passa a vigorar na forma do Anexo II desta lei.

Art. 4º – Ficam revogados os incisos II, III, IX, X e XVIII do art. 1º e os arts. 5º e 11 da Lei nº 18.030, de 2009.

Art. 5º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro do ano subsequente a sua publicação, para fins de distribuição dos recursos.

ANEXO I

(a que se refere o art. 2º da Lei nº ..., de ... de ... de 2023)

“ANEXO I

(a que se refere o art. 1º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009.)

CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO

PERCENTUAIS

VAF (art. 1º, I)

74,18

População dos 50 Municípios mais populosos (art. 1º, IV)

2,00

Educação (art. 1º, V)

10,00

Produção de Alimentos (art. 1º, VI)

1,00

Patrimônio Cultural (art. 1º, VII)

1,00

Meio Ambiente – Unidades Conservação (art. 1º, VIII)

0,5

Meio Ambiente – Saneamento (art. 1º, VIII)

0,5

Meio Ambiente – Mata Seca (art. 1º, VIII)

0,1

Cota Mínima (art. 1º, XI)

1,15

Municípios Mineradores (art. 1º, XII)

0,01

Recursos Hídricos (art. 1º, XIII)

0,25

Municípios-sede de Estabelecimentos Penitenciários (art. 1º, XIV)

0,20

Esportes (art. 1º, XV)

0,20

Turismo (art. 1º, XVI)

0,20

ICMS Solidário (art. 1º, XVII)

8,71

TOTAL

100,00.

ANEXO II

(a que se refere o art. 3º da Lei nº ..., de ... de ... de 2023)

“ANEXO III

(a que se referem os §§ 1º e 3º do art. 2º da Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009)

Índice de Educação – IE

IE = IQEi

______

∑ IQEi

considerando-se:

I – IQEi = (IRAPi x 0,5) + (IREi x 0,2) + (IAEi x 0,15) + (IGEi x 0,15)

onde:

a) IQEi é o Índice de Qualidade de Educação do Município;

b) IRAPi é o Índice de Desempenho Escolar e de Participação;

c) IREi é o Índice de Rendimento Escolar;

d) IAEi é o Índice de Atendimento Educacional;

e) IGE é o Índice de Gestão Escolar;

II – ∑ IQEi é o somatório do IQEi para todos os Municípios.

Sala das Comissões, 8 de agosto de 2023.

Arnaldo Silva, presidente e relator – Zé Laviola – Charles Santos – Doutor Jean Freire – Lucas Lasmar.