Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.732/2025

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do governador do Estado e encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem nº 196/2025, o projeto de lei em análise “autoriza o Estado a realizar a cessão onerosa de direitos originados de créditos tributários e não tributários e dá outras providências”.

Publicada no Diário do Legislativo em 9/5/2025, a proposição foi encaminhada às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer.

Agora, com fundamento no art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, compete a esta comissão realizar a análise preliminar dos aspectos jurídicos, constitucionais e legais da proposta.

Fundamentação

A proposição em epígrafe visa autorizar o Poder Executivo a realizar a cessão onerosa de direitos originados de créditos tributários e não tributários, inclusive de relações contratuais, a pessoa jurídica de direito privado ou a fundo privado de investimento regulamentado pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM –, nos termos do art. 39-A da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964 (art. 1º, caput e § 1º da proposição).

Visa autorizar ainda o Estado a ceder onerosamente à União os direitos creditórios a que se refere o caput do art. 1º do projeto de lei, bem como eventuais títulos mobiliários neles lastreados, para a finalidade de amortizar a dívida pública, inclusive no âmbito do regime previsto na Lei Complementar Federal nº 212, de 13 de janeiro de 2025 (art. 1º, § 2º, da proposição).

De acordo com o § 1º do art. 1º do projeto, a operação deverá observar as condições, as vedações, as limitações e a destinação da receita de capital previstas no mencionado art. 39-A da Lei Federal nº 4.320, de 1964.

Na justificação que acompanha a proposição, o governador informa que “a proposta ora apresentada tem como principal objetivo viabilizar, no âmbito do Estado, a realização de operações de cessão de direitos creditórios em consonância com as previsões introduzidas na Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, nos termos da Lei Complementar Federal nº 208, de 2 de julho de 2024. (…) Além disso, trata-se de medida que faz parte do grupo de projetos de lei que estão relacionados à adesão do Estado ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados – Propag –, ao prever possibilidade de transferência de direitos ou recursos para a União no âmbito do referido programa, representando medida de grande relevância para amortização e pagamento da dívida, bem como de cumprimento de obrigações nele estabelecidas”.

Em relação aos aspectos sobre os quais esta comissão deve se manifestar, verificamos que a matéria se insere no domínio de competência legislativa estadual, consoante o previsto no inciso I do art. 24 da Constituição da República, que estabelece a competência concorrente para legislar sobre direito financeiro. As questões atinentes ao equilíbrio orçamentário do Estado são matérias de iniciativa legislativa privativa do governador do Estado, visto que tanto a definição quanto a aplicação ou as condições para a alocação de recursos são atribuições típicas do Poder Executivo, detentor da competência constitucional para promover a organização administrativa do Estado.

A Lei Complementar Federal – LC – nº 208, publicada em 2 de julho de 2024, alterou a Lei nº 4.320, de 1964, para dispor sobre a cessão de direitos creditórios originados de créditos tributários e não tributários dos entes da Federação. Trata-se de um novo marco regulatório para as operações de securitização das dívidas ativas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sejam elas de origem tributária ou não tributária, junto ao mercado financeiro, em prol do objetivo de captação de recursos, com vistas a reduzir o passivo dos cofres públicos.

Conforme o art. 39-A da Lei nº 4.320, de 1964, acrescido pela LC nº 208, de 2024, a cessão de direitos creditórios deve: (i) preservar a natureza do crédito, suas garantias e seus privilégios (§ 1º, I); (ii) manter inalterados os critérios de atualização, valores, condições de pagamento e prazos (§ 1º, II); (iii) assegurar à Fazenda Pública a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial (§ 1º, III); (iv) ser uma operação definitiva, isentando o cedente de responsabilidades perante o cessionário (§ 1º, IV); (v) abranger apenas o direito autônomo ao recebimento do crédito, sobre créditos já constituídos (§ 1º, V); (vi) ser autorizada por lei específica e pelo chefe do Executivo ou por autoridade delegada (§ 1º, VI); (vii) ocorrer até 90 dias antes do fim do mandato do chefe do Executivo, salvo se o pagamento for posterior (§ 1º, VII); (viii) não envolver percentuais de créditos pertencentes a outros entes federativos (§ 3º); (ix) ser considerada venda definitiva de patrimônio público, não operação de crédito (§ 4º); (x) destinar pelo menos 50% da receita a despesas de previdência social e o restante a investimentos (§ 6º); (xi) permitir o uso de sociedade de propósito específico sem licitação, quando aplicável (§ 7º); (xii) vedar a participação de instituições financeiras controladas pelo ente cedente em certas operações (§ 8º).

O advento da nova lei nacional conferiu maior segurança jurídica a tais operações, viabilizando que os entes federados negociem os títulos que detêm com pessoas jurídicas de direito privado e/ou fundos de investimento regulamentados pela CVM. A norma prescreve que essas cessões de direitos creditórios não se enquadram como operações de crédito ou concessão de garantia, conforme previsto nos incisos III e IV do art. 29 e no art. 37 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), sendo consideradas operações de venda definitiva de patrimônio público (§ 4º do art. 39-A).

A partir da análise da proposição, percebe-se que ela se enquadra nos dispositivos legais previstos pela norma geral. Conforme exposto pelo chefe do Poder Executivo, está em vigor a Lei nº 22.914, de 12 de janeiro de 2018, que dispõe sobre a cessão de direitos creditórios originados de créditos tributários e não tributários do Estado. Contudo, com a publicação da nova legislação nacional, as disposições existentes na legislação estadual devem ser compatibilizadas com a norma geral financeira.

Há que considerar, ainda, que a proposição prevê regras adicionais, como a vedação à cessão dos direitos creditórios pelo cessionário, salvo autorização expressa do secretário de Fazenda (art. 5º), que não está prevista na LC nº 208/2024, mas não a contraria, pois representa uma restrição adicional que visa proteger o interesse público e evitar a mercantilização descontrolada dos créditos.

Assim, a proposição em análise disciplina os novos pressupostos para a operação de cessão onerosa de direitos originados de créditos tributários e não tributários no Estado, revogando a referida Lei nº 22.914, de 2018.

Além disso, é possível depreender uma interpretação de que o projeto contém também uma autorização para o Estado ceder onerosamente à União os direitos originados de créditos tributários e não tributários, inclusive para amortizar a dívida pública no âmbito do Propag, nos termos do art. 1º, § 2º. Tal hipótese também estaria autorizada pelo art. 3º da LC nº 212, de 2025, que institui o Propag.

Ademais, o projeto propõe a revogação do Fundo Especial de Créditos Inadimplidos e Dívida Ativa – Fecidat –, de que trata a Lei nº 22.606, de 20 de julho de 2017, que, atualmente, detém, como ativo permanente, os créditos cedidos pelo Tesouro Estadual relativamente a créditos inadimplidos inscritos em dívida ativa ou não, de natureza tributária ou não (art. 31).

Por fim, o projeto de lei autoriza o Poder Executivo a transferir para a União a receita proveniente da venda dos ativos em questão, para fins de amortização ou pagamento da dívida e cumprimento das obrigações do Estado no âmbito do Propag. Sobre o assunto, o art. 3º, IX, da LC nº 212, de 2025, que institui o Propag, prevê como instrumento de pagamento do programa a “transferência para a União da receita proveniente da venda dos ativos de que trata o art. 39-A da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, ficando os Estados que aderirem ao Propag excepcionalizados de atender ao disposto no § 6º do art. 39-A da referida Lei, desde que utilizem o recurso para amortização ou pagamento da dívida (…)”.

Apresentamos ao final o Substitutivo nº 1 para incluir previsão que densifica o princípio da transparência, na medida em que obriga o Poder Executivo a enviar informações a este Parlamento acerca dos créditos cedidos.

Observamos, finalmente, que a adequação do conteúdo da proposição, bem como o juízo de conveniência e oportunidade das medidas, serão analisados, no momento oportuno, pelas comissões de mérito competentes.

Conclusão

Diante das razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 3.732/2025 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Autoriza o Estado a realizar a cessão onerosa de direitos originados de créditos tributários e não tributários e dá outras providências.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – Fica o Poder Executivo autorizado a realizar a cessão onerosa de direitos originados de créditos tributários e não tributários, inclusive de relações contratuais, a pessoa jurídica de direito privado ou a fundo privado de investimento regulamentado pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM –, nos termos do art. 39-A da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964.

§ 1º – A operação de que trata o caput observará as condições, as vedações, as limitações e a destinação da receita de capital previstas no art. 39-A da Lei Federal nº 4.320, de 1964.

§ 2º – O Estado poderá ceder onerosamente à União os direitos creditórios a que se refere o caput, bem como eventuais títulos mobiliários neles lastreados, para a finalidade de amortizar a dívida pública, inclusive no âmbito do regime previsto na Lei Complementar Federal nº 212, de 13 de janeiro de 2025.

Art. 2º – Compete ao chefe do Poder Executivo, admitida a delegação, autorizar a cessão onerosa dos direitos creditórios, desde que atestada a viabilidade econômica e financeira por instituição financeira oficial.

Art. 3º – Compete ao secretário de Estado de Fazenda, em conjunto com o advogado-geral do Estado, formalizar o ato de cessão onerosa dos direitos creditórios a que se refere esta lei.

Parágrafo único – A Advocacia-Geral do Estado – AGE – analisará previamente a juridicidade da operação prevista no caput.

Art. 4º – A Secretaria de Estado de Fazenda – SEF – e a AGE poderão autorizar o acesso às informações relativas aos créditos de que trata esta lei às pessoas jurídicas responsáveis pela prestação dos serviços de estruturação, modelagem, auditoria, securitização e administração da operação de cessão, classificação de risco e gestão da carteira de créditos, custódia de recursos, bem como assessoramento e suporte administrativo nas cobranças.

§ 1º – Na hipótese do caput, a pessoa jurídica interessada deverá assinar termo de confidencialidade, no qual constarão as obrigações e as medidas necessárias à preservação de sigilo dos dados e da situação econômica e financeira do devedor e do contribuinte.

§ 2º – A SEF e a AGE deverão estruturar e manter atualizada base de dados com registro e controle individual dos créditos, identificação do sujeito passivo, indicação do valor principal e acessórios, número dos autos do processo administrativo, judicial ou auto de infração, quando for o caso, informações sobre eventual parcelamento e garantias, bem como outras informações necessárias para viabilizar a operação e apoiar o gerenciamento da carteira de créditos.

Art. 5º – É vedada ao cessionário a cessão dos direitos creditórios de que trata esta lei, salvo se expressamente autorizada pelo secretário de Estado de Fazenda.

Art. 6º – Fica assegurada à Fazenda Pública a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial dos créditos de que tenham originado os direitos cedidos.

§ 1º – Nas atividades de cobrança dos créditos de que trata esta lei, não serão utilizados instrumentos e trâmites menos eficientes do que os relacionados aos créditos cujos direitos permanecem em titularidade do Estado.

§ 2º – A Fazenda Pública poderá dispor de serviços de assessoria e suporte administrativo, incluindo pesquisa patrimonial, contratados e remunerados pelo cessionário ou emissor de valores mobiliários lastreados nos referidos créditos.

§ 3º – É vedado ao cessionário, ao emissor dos valores mobiliários e ao prestador de serviço de assessoria e suporte administrativo apresentar qualquer manifestação, escrita ou oral, bem como de qualquer forma atuar perante órgãos administrativos ou judiciais, no que se refere às atividades de cobrança do crédito e aos direitos cedidos.

§ 4º – É vedado ao cessionário, ao emissor dos valores mobiliários e ao prestador de serviço de assessoria e suporte administrativo realizar o protesto judicial e extrajudicial, ou negativar dados do devedor ou contribuinte.

§ 5º – O prestador dos serviços de assessoria e suporte administrativo deverá assinar termo de confidencialidade, no qual constarão as obrigações e as medidas necessárias à preservação de sigilo dos dados e da situação econômica e financeira do devedor ou contribuinte, bem como as vedações previstas nos §§ 3º e 4º.

Art. 7º – Os honorários advocatícios de sucumbência devidos aos procuradores do Estado constituem crédito autônomo não objeto de cessão pelo Estado.

Art. 8º – A cessão de direitos de que trata esta lei deverá ser estruturada e modelada conforme as melhores práticas do mercado financeiro, podendo-se utilizar na operação a securitização e a instituição de Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDC –, entre outras modalidades, com ou sem regime fiduciário.

Parágrafo único – A cessão de que trata o caput poderá ser fracionada em lotes.

Art. 9º – Os serviços de estruturação, modelagem e administração da operação, constituição e funcionamento de fundo privado, análise e seleção de direitos creditórios, gestão da carteira e demais serviços necessários à implementação da cessão poderão ser realizados por instituição financeira oficial, observadas as normas da CVM e as disposições da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Art. 10 – Os serviços de auditoria, custódia, classificação de risco, securitização, emissão e distribuição de valores mobiliários ou outra forma de obtenção de recursos junto ao mercado de capitais, entre outros serviços necessários à operação, serão contratados pela instituição financeira a que se refere o art. 9º, por companhia securitizadora ou por administrador de eventual fundo privado constituído.

Art. 11 – É vedada a participação na estruturação, modelagem, autorização e operacionalização de agente público que, de qualquer modo, esteja em situação de conflito de interesses pelo exercício da função.

Art. 12 – Fica o Poder Executivo autorizado a transferir para a União a receita proveniente da venda de ativos de que trata esta lei, para fins de amortização ou pagamento da dívida e cumprimento das obrigações do Estado no âmbito do Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados – Propag.

Parágrafo único – A transferência a que se refere o caput observará o disposto no art. 3º da Lei Complementar Federal nº 212, de 2025, e condiciona-se à adesão do Estado ao Propag.

Art. 13 – A cessão onerosa, objeto desta lei, não extingue a obrigação correspondente e não altera as condições de suspensão e de extinção dos créditos tributários e não tributários, conforme previsto nos arts. 151 e 156 do Código Tributário Nacional.

§ 1º – A cessão onerosa não altera o parcelamento administrativo, não causa ônus nem dificuldades para o cumprimento do ajustado com a Fazenda Pública e não impede a aplicação sobre o crédito originário de condições mais benéficas para o contribuinte.

§ 2º – Em caso de pedido de compensação por precatório de crédito objeto de cessão, a transferência dos valores recebidos pelo Poder Executivo a pessoa jurídica de direito privado ou a fundo privado será realizada na data do efetivo pagamento do precatório pelo Poder Judiciário.

Art. 14 – Ficam as fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista autorizadas a receber direitos creditórios do Estado ou a realizar a cessão onerosa de direitos creditórios a pessoa jurídica de direito privado ou a fundo privado de investimento regulamentado pela CVM.

Art. 15 – A cessão de direitos creditórios pelo Estado, inclusive oriundos de fundos orçamentários, ou por suas fundações, autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista também poderá ser realizada, dispensada a licitação, a fundos de direitos creditórios com propósito específico constituídos pela administração pública direta ou indireta do Estado.

Art. 16 – O Poder Executivo encaminhará anualmente à Assembleia Legislativa, até o dia 31 de março, relatório demonstrativo dos créditos cedidos onerosamente de que trata esta lei no exercício anterior, para que seja submetido à análise da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Parágrafo único – O relatório de que trata o caput deverá conter, no mínimo, as seguintes informações prestadas por intermédio da estruturadora da operação:

I – precificação dos ativos objeto da cessão definitiva;

II – origem dos ativos cedidos;

III – relatórios que atestem a viabilidade econômica e financeira da medida;

IV – balanço atualizado dos créditos não cedidos e dos créditos cedidos;

V – informações detalhadas sobre a destinação dos recursos arrecadados com as operações;

VI – outras informações, sem prejuízo de eventuais complementações a serem requeridas pela Assembleia Legislativa.

Art. 17 – Fica extinto o Fundo Especial de Créditos Inadimplidos e Dívida Ativa – Fecidat –, de que trata a Lei nº 22.606, de 20 de julho de 2017.

Art. 18 – Ficam revogados:

I – o inciso IV do art. 1º, o inciso I do art. 26 e o Capítulo V da Lei nº 22.606, de 20 de julho de 2017.

II – a Lei nº 22.914, de 12 de janeiro de 2018.

Art. 19 – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 26 de maio de 2025.

Doorgal Andrada, presidente e relator – Maria Clara Marra – Zé Laviola – Thiago Cota – Doutor Jean Freire – Lucas Lasmar – Coronel Henrique.