PL PROJETO DE LEI 1294/2003

PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.294/2003

Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 1.294/2003 institui a carreira dos profissionais da Educação Básica do Estado de Minas Gerais. Publicada no “Diário do Legislativo” de 11/12/2003, foi a proposição distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Foi aprovado requerimento solicitando que o projeto fosse também apreciado pela Comissão de Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia. Cabe agora a esta Comissão exarar parecer sobre a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da matéria, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, III, “c”, do Regimento Interno. Fundamentação Do legislador esperam-se as mesmas virtudes que o famoso processualista Carnelutti recomenda aos juízes e às partes dos processos judiciais, ao refletir sobre a relação entre processo e tempo na seguinte passagem: “O processo dura; não se pode fazer tudo de uma única vez. É imprescindível ter-se paciência. Semeia-se, como faz o camponês; e é preciso esperar para colher-se. Ao lado da exigência de atenção, coloca-se a paciência entre as virtudes inafastáveis do juiz e das partes. Infelizmente estas são impacientes por definição; impacientes como os doentes, visto que também sofrem. Uma das tarefas dos defensores é aquela de inspirar-lhes paciência.” (citado por José Rogério Cruz e Tucci, Tempo e processo, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1999, p.27. Grifos nossos). De fato, notadamente diante de proposições complexas, deve-se ter paciência e atenção, porque os problemas técnicos não se revelam de forma imediata, mas na medida em que se busca compreender as razões e a lógica de cada dispositivo, bem como as implicações da integração da proposição ao ordenamento jurídico vigente, confrontando-o com as Constituições Federal e Estadual e com as leis complementares e ordinárias em vigor, o que nos exige atenção, paciência e muito diálogo. Neste parecer, antes de adentrar na análise da proposição, faz-se necessário resolver uma questão preliminar, que diz respeito à compatibilidade dos planos de carreira com o estatuto dos funcionários. Com efeito, estabelece a Constituição Estadual, em seu art. 65, § 1º, que se consideram leis complementares o Estatuto dos Servidores Públicos Civis e o Estatuto dos Servidores Públicos Militares. A proposta de conferir “status” de lei complementar a essas matérias constava já do anteprojeto de Constituição Estadual que este relator teve a honra de apresentar à comissão competente durante a constituinte estadual. Não foi formulada qualquer emenda visando a alterar a mencionada proposta, o que sugere a existência de consenso, naquele momento histórico, sobre a matéria. Contudo, antes da promulgação da Constituição Estadual já vigorava a Lei nº 869, de 5/7/52, que contém o estatuto dos funcionários públicos. Ora, no momento da promulgação da Constituição, a legislação vigente anteriormente pode sofrer dois efeitos: ou é revogada, quando contrária ao disposto no texto constitucional, ou é por este recepcionada. Vale aqui fixar o sentido do instituto da recepção, invocando a lição de Norberto Bobbio: “A recepção é um ato jurídico com o qual o ordenamento acolhe e torna suas as normas de outro ordenamento, onde tais normas permanecem materialmente iguais, mas não são mais as mesmas com respeito à forma” (Norberto Bobbio, Teoria do Ordenamento Jurídico. Brasília, ed. UnB, 1997, p. 177) Assim, a mencionada lei estadual, o estatuto dos funcionários públicos civis do Estado de Minas Gerais, foi recepcionada na forma de Lei Complementar. Fenômeno similar ocorreu com o Código Tributário Nacional, que foi instituído pela Lei nº 5.172, de 25/10/66, mas foi recepcionado na forma de lei complementar nos termos do art. 146 da Constituição Federal. Há, todavia, uma diferença básica: a Constituição da República destacou o conteúdo em matéria tributária que adquire estatuto de lei complementar, de forma que apenas parte da referida lei federal foi recepcionada como lei complementar. A Constituição do Estado não mencionou algumas matérias sobre servidor, mas todo o estatuto deve ser lei complementar, o que confere à matéria maior estabilidade, na medida em que se exige quórum de maioria absoluta para sua alteração. Não há controvérsia em torno do entendimento de que o estatuto dos servidores e os planos de carreira são diplomas legais distintos, podendo-se exemplificar com a Lei Federal nº 8.112, de 1990, que estabelece o estatuto do servidor público federal e reconhece, em seu art. 237, entre outros, a existência de leis específicas para normatização dos planos de carreira para as diversas categorias de servidores federais. No âmbito federal, contudo, tanto o estatuto quanto os planos de carreiras são leis ordinárias, de forma que, se algum plano de carreira aprovado posteriormente ao estatuto o contradisser, regras básicas de interpretação resolvem o conflito: ou a regra nova revoga a anterior, ou a regra específica (de uma carreira) apenas excepciona a regra geral (do estatuto), o que seja mais apropriado para o caso. No âmbito estadual, não se pode adotar o mesmo caminho, porque, como já se disse, o estatuto é lei complementar, cujas regras não podem ser revogadas ou excepcionadas por lei ordinária. Ocorre que estatuto e planos de carreira mantêm pontos de intercessão, são diplomas legais integrados, não podendo ser tratados de forma estanque. Somos, pois, forçados a enfrentar tormentosa questão de direito constitucional, que reside em saber se há relação de hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária. Autores como Michel Temer, Luiz Alberto David de Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior sustentam que não existe hierarquia entre tais espécies normativas, porque a Constituição lhes atribui matérias distintas sobre as quais incidem. Manoel Gonçalves Ferreira Filho e Alexandre de Moraes, entre outros tantos, reconhecem, por sua vez, a relação de hierarquia. Embora, de fato, a Constituição da República estabeleça previamente as matérias que serão objeto de cada espécie normativa, essas matérias não são separadas de forma estanque, exigindo, por exemplo, que, ao se editarem leis ordinárias sobre matéria tributária, respeitem-se os limites estabelecidos pelas normas instituídas pelo Código Tributário Nacional. Assim, os planos de carreiras, que, repita-se, são leis ordinárias, devem respeitar as regras estabelecidas no estatuto dos servidores, que foi recepcionado na forma de lei complementar. E, no caso em exame, isso não acontece: alguns dispositivos constantes nos planos de carreira, notadamente as definições e as regras de concurso público, não se harmonizam com o disposto no estatuto. Todavia, o Governador do Estado enviou a esta Casa o Projeto de Lei Complementar nº 52/2004, propondo os ajustes necessários ao Estatuto dos Funcionários Públicos. Coloca-se, contudo, um importante alerta: a aprovação dos planos de carreira fica condicionada à promulgação do referido projeto de lei complementar, de forma que esta Casa deve assegurar harmonia e coerência entre essas proposições que disciplinam a relação entre os servidores e o Estado. O Projeto de Lei Complementar nº 52/2004 estabelece os conceitos de quadro de pessoal, nível, grau, entre outros. Optamos por manter esses conceitos na proposição em exame, tendo em vista o propósito de assegurar a coesão interna do diploma legal que conterá o plano de carreira dos profissionais da educação básica. Essa é a orientação contida no art. 10 do Projeto de Lei Complementar nº 50, de 2003, que dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado de Minas Gerais, em tramitação nesta Casa. Resolvida essa questão de ordem preliminar, passamos à análise dos demais aspectos da proposição em exame. Visando ao cumprimento do disposto no art. 5º da Emenda à Constituição do Estado nº 57, de 2003, o qual estabeleceu que o Poder Executivo apresentaria os projetos de lei contendo os planos de carreira de seus servidores até 31 de dezembro de 2003, o Governador do Estado expediu o Decreto nº 43.576, de 9/9/2003, traçando as diretrizes para a elaboração dos referidos planos de carreira antes de encaminhá-los a esta Casa. Dessa forma, pretende- se adotar diretrizes comuns a todas a carreiras, bem como fixar com precisão o número de cargos existentes no Poder Executivo. Nessa fase, o processo de elaboração dos planos de carreira no Executivo incluiu uma etapa de negociação com representantes dos servidores. Assim, embora os planos de carreira tenham diretrizes e estruturas comuns, apresentam variações, em decorrência da participação dos representantes das diversas categorias de servidores e das especificidades de cada área. Apesar de se pretender, com a reorganização das carreiras dos servidores, inaugurar uma nova fase na gestão de pessoal do Poder Executivo, haverá servidores em quatro situações funcionais distintas, em decorrência de duas opções independentes entre si que os servidores deverão fazer, a saber: a) o art. 115 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado, acrescido pela Emenda à Constituição nº 57, de 15/7/2003, assegura ao servidor o direito de optar ou pelo sistema de adicional de desempenho ou pelas vantagens por tempo de serviço. b) o projeto em exame, por sua vez, possibilita que o servidor opte por permanecer na carreira em que já se encontra ou por mudar para a nova carreira. Essa possibilidade cria, no quadro de servidores, situações distintas. Portanto, além da carreira - a nova ou a atual -, os servidores deverão optar ou pelas vantagens relativas ao tempo de serviço ou pelo sistema de adicional de desempenho. Assim, haverá servidores em quatro situações: - nova carreira e adicional de desempenho; - nova carreira e vantagens relativas ao tempo de serviço; - carreira atual e adicional de desempenho; - carreira atual e vantagens relativas ao tempo de serviço. Entendemos que a possibilidade de escolher entre a carreira atual e a nova pode ser incompatível com o princípio da eficiência, pois, em carreiras distintas, teremos servidores com as mesmas atribuições, o que dificulta a gestão de pessoal. Apesar disso, não proporemos a supressão da medida, por entender que tal opção reflete um princípio democrático na política de pessoal, uma vez que não impõe mudanças aos servidores. Vale registrar a expectativa de que as comissões de mérito examinem a fundo a questão, uma vez que a opção prevista na proposição em causa pode dificultar a gestão de pessoal e dividir as categorias dos servidores. Vale destacar algumas linhas que nortearam a elaboração dos planos de carreira. Verifica-se que, como regra, propõe-se a redução do número de carreiras, reunindo profissionais com atribuições assemelhadas e graus de complexidade similares. Assim, na proposta de carreiras para o Grupo de Atividade da Educação Básica, todas as atuais modalidades de cargos, que são em número de 85, serão transformadas em apenas 8, cada uma das quais estruturada em uma carreira específica, conforme a exposição de motivos formulada pelo Governador do Estado. Por exemplo: se hoje existem 16 modalidades de cargos de professor organizados em distintas carreiras, propõe-se uma única carreira para Professor de Educação Básica, dada a identidade da atividade profissional. Tem-se, com freqüência, questionado a constitucionalidade desse procedimento, contido em todas as proposições de planos de carreira encaminhadas a esta Casa, uma vez que pode ser utilizado como acesso ou provimento derivado, ou seja, o ingresso em carreira distinta, para a qual o servidor não prestou concurso, burlando a exigência constitucional. A matéria é permanentemente discutida por administradores públicos, juristas e, sobretudo, pelo Supremo Tribunal Federal. A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.335, por exemplo, que questionava a lei catarinense que extinguiu os cargos e as carreiras de Fiscal de Tributos Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator e Escrivão de Exatoria e criou, em substituição, o cargo de Auditor Fiscal da Receita Estadual, determinando o aproveitamento dos ocupantes de cargos extintos em classes de nova carreira, foi julgada improcedente. Tomou-se como base o voto do Ministro Gilmar Mendes, que vê “correspondência e pertinência” temática entre os cargos extintos e a nova carreira. A posição divergente dos Ministros Carlos Velloso e Maurício Corrêa (Relator), vencidos na votação, revela que sequer no Supremo Tribunal Federal há consenso sobre a matéria. Para que se reúnam diversos profissionais numa mesma carreira é preciso que haja semelhança entre suas atribuições e que estas tenham um grau de complexidade similar. Salvo situações muito evidentes, essas variáveis não podem ser avaliadas pelo juízo da constitucionalidade, merecendo análise de mérito. As modernas teorias da interpretação insistem que o contexto social é parâmetro para a adequada compreensão da legislação e, por conseguinte, das propostas de sua alteração. Convém salientar que a tendência da organização do trabalho na sociedade pós- industrial é a de profissionais que tenham competência para desenvolver um número maior de atribuições, reduzindo e dissolvendo as fronteiras entre as profissões. Considerando a posição do STF no caso citado e o contexto social mencionado, pode- se dizer que a redução do número de carreiras não é, em tese, inconstitucional, mas é necessário dizer que cada caso merecerá particular análise por parte desta Comissão e pelas de mérito, a fim de verificar a “correspondência e pertinência temáticas”, para usar a expressão do Ministro Gilmar Mendes, ou “a natureza e a complexidade do cargo”, nos termos do inciso II do art. 37 da Constituição da República. Na análise das transformações propostas no projeto em exame, não se verifica, de plano, junção de carreiras que não atenda aos requisitos apresentados. Todas as carreiras, se aprovadas conforme foi proposto, serão estruturadas segundo dois padrões - níveis e graus -, em que o servidor evoluirá mediante promoção e progressão, respectivamente. O quantitativo desses padrões apresenta pequena variação, de acordo com os planos de carreira, mas a evolução sempre dependerá da avaliação de desempenho. Os níveis mantêm vínculos com a titulação do servidor, embora se admita, no caso das carreiras do Grupo de Educação, a promoção a determinados níveis sem a respectiva titulação acadêmica em pós- graduação, por meio da aprovação em exame de certificação ocupacional. Outrossim, em relação à observância da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101, de 4/5/2000), particularmente dos seus arts. 16, 17 e 21, os quais exigem que a criação de cargos públicos seja acompanhada da estimativa do impacto financeiro-orçamentário da proposta e da demonstração da origem dos recursos, acompanha o projeto o demonstrativo de que não haverá aumento da despesa pública com a criação ou transformação dos cargos, já que outros cargos serão extintos, o que compensará os gastos. Feitas essas considerações de ordem geral, passamos à análise pormenorizada da proposição em exame, que merece aperfeiçoamentos pontuais. Primeiramente, o art. 5º traz, em seu inciso I, a definição de sistema estadual de educação. Considerando que esse conceito não é utilizado novamente na proposição e que não é empregado com o mesmo sentido a ele atribuído pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394, de 20/12/96), parece-nos adequada a supressão do dispositivo, razão pela qual apresentamos a Emenda nº 1. Recomenda-se seja dada uma redação melhor ao art. 21, pois repete, em parte, o disposto no art. 20, o que exigirá uma sobrecarga de trabalho de hermenêutica do futuro aplicador para lhe atribuir sentido inovador, deixando margem a controvérsia. Segundo esse dispositivo, “a primeira promoção e a segunda progressão somente poderão ocorrer após a conclusão e comprovação de aptidão no estágio probatório”. Ora, no que tange à progressão, o dispositivo seria inútil, porque o art. 20 já estabelece que o posicionamento no segundo grau ocorrerá após a conclusão do estágio probatório; não se pode, portanto, supor que a segunda progressão possa ocorrer antes da conclusão do estágio probatório. Infere-se que a melhor interpretação do art. 21, considerando uma leitura sistêmica e não literal, é de que o interstício de tempo necessário para a primeira promoção e a segunda progressão inicia- se com a conclusão do estágio probatório. Propõe-se ajustar o texto a tal interpretação, evitando controvérsia futura. Ademais, essa alteração representa uma padronização com as demais carreiras, atendendo ao princípio da isonomia, uma vez que, neste ponto, não há fato justificando a diferença entre as carreiras. Eis o fundamento da Emenda nº 2. Por sua vez, § 8º do art. 35 menciona a “opção a que se refere o `caput´ deste artigo”. Ora, a mencionada a opção é tratada no § 2º, e não no “caput” do artigo, merecendo emenda o dispositivo, para facilitar o entendimento da proposição nas fases posteriores de sua tramitação. Assim, apresentamos a Emenda nº 3. Por fim, com o mesmo propósito, faz-se necessário aperfeiçoar a redação do art. 42, para que os destinatários da norma entendam o comando com mais facilidade, reduzindo a possibilidade de controvérsia quando da aplicação da norma. A norma visa a evitar que o servidor deixe de fazer novo concurso público para outra carreira no Estado de Minas Gerais porque a remuneração inicial nessa carreira é inferior ao que ele recebe do Estado. Nesse caso, a diferença entre o que ele recebe e a remuneração inicial será paga como vantagem de natureza pessoal. Todavia, os adicionais a que o servidor faz jus por seu tempo de serviço não podem compor essa vantagem, uma vez que o art. 118 assegura ao servidor continuidade de percepção desses adicionais, com a mesma natureza com que lhe foram concedidos. Assim, apenas para melhorar o entendimento do dispositivo em tela, apresentamos a Emenda nº 4. Saliente-se que os indispensáveis ajustes de redação de que necessita o projeto serão promovidos não por esta Comissão, como ocorre via de regra, mas em fase posterior. Conclusão Com base no exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.294/2003 com as Emendas nºs 1 a 4, que apresentamos a seguir. EMENDA Nº 1

Suprima-se o inciso I do art. 5º. EMENDA Nº 2

Dê-se ao art. 21 a seguinte redação: “Art. 21 - A contagem do prazo para fins da primeira promoção e da segunda progressão terá início após a conclusão do estágio probatório, desde que o servidor tenha sido aprovado.”. EMENDA Nº 3

Dê-se ao § 8º do art. 35 a seguinte redação: “Art. 35 - ............. § 8º - O quantitativo de cargos efetivos das carreiras de que trata esta lei constante do art. 2º não será reduzido em decorrência da opção a que se refere o § 2º nem da extinção prevista no § 4º deste artigo.”. EMENDA Nº 4

Dê-se ao art. 42 a seguinte redação: “Art. 42 - O servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais que, em razão de concurso público posterior à publicação desta lei, ingressar em cargo de carreira dos profissionais de educação básica, com jornada equivalente à do cargo de origem, cuja remuneração, incluídos adicionais, gratificações e vantagens pessoais, for superior à remuneração do cargo de carreira instituída por esta lei, poderá perceber a diferença a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita exclusivamente à revisão geral da remuneração dos servidores estaduais. Parágrafo único - Para o cálculo da diferença prevista no “caput” deste artigo, não serão computados os adicionais a que se refere o art. 118 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado.”. Sala das Comissões, 13 de abril de 2004. Bonifácio Mourão, Presidente e relator - Leonídio Bouças - Maria Tereza Lara - Ana Maria Resende - Gustavo Valadares.