Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 1.631/2011

Comissão de Cultura

Relatório

O projeto de lei em análise, de autoria do Deputado Arlen Santiago, altera a Lei nº 15.975, de 12/1/2006, que cria o Fundo Estadual de Cultura, e dá outras providências.

A proposição foi encaminhada à Comissão de Constituição e Justiça, que, em seu exame preliminar, concluiu pela sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou, e à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

A requerimento do Deputado Duarte Bechir, aprovado em Plenário em 5/10/2011, foi a proposição em análise distribuída também à Comissão de Cultura.

Em requerimento aprovado em 25/4/2012, esta Comissão de Cultura solicitou fosse o projeto baixado em diligência à Secretaria de Estado de Cultura, que se manifestou por meio de nota técnica.

Em cumprimento do disposto no art. 173, § 2°, do Regimento Interno, foi anexado à proposição o Projeto de Lei n° 3.626/2012, de autoria do Governador do Estado, e o Projeto de Lei nº 3.660/2012, de autoria do Deputado Luiz Henrique.

Cabe-nos agora emitir o parecer de mérito, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, XVII, “c”, do Regimento Interno.

Fundamentação

O projeto sob comento tem por finalidade promover alterações no Fundo Estadual de Cultura - FEC -, dentre as quais se destaca a inclusão de projetos de pessoas físicas como possíveis beneficiários do Fundo. Além disso, pretende revogar a Lei Estadual de Incentivo à Cultura - Leic -, Lei nº 17.615, de 4/7/2008, e introduzir um de seus mecanismos, a saber, o desconto para contribuintes com crédito inscrito em dívida ativa que apoiem projetos culturais, na lei do FEC.

Entendemos a preocupação de que está imbuída a proposição em tela no que se refere à importância de fortalecer os fundos de cultura, em sintonia com os princípios do Sistema Nacional de Cultura, criado pela recém-promulgada Emenda à Constituição nº 71, de 2012.

No entanto, a despeito disso, não consideramos adequado fundir dois sistemas de financiamento que se destinam a finalidades bem diversas. A Leic busca incentivar o patrocinador privado a investir em cultura, ampliando a base de financiamento para projetos que tenham potencial de mercado. O FEC, por sua vez, tem por objetivo incentivar projetos que, por suas características de relevância, interesse público ou inovação, mereçam o aporte direto de recursos públicos, seja com taxas abaixo dos empréstimos de mercado - caso da modalidade reembolsável -, seja sem nenhum reembolso dos valores recebidos pelo proponente. Portanto, não somos favoráveis ao projeto na forma originalmente apresentada.

A Comissão de Constituição e Justiça apresentou o Substitutivo nº 1, incorporando parte das inovações propostas pelo projeto original - como a inclusão de pessoas físicas como proponentes ao FEC e o desconto para patrocinadores com créditos em dívida ativa que destinem recursos diretamente ao citado Fundo.

Consultada acerca da pertinência das mudanças propostas, a Secretaria de Estado de Cultura manifestou-se contrária a qualquer alteração no sistema estadual de incentivo e fomento à cultura que não seja acompanhada por uma detalhada avaliação dos possíveis impactos futuros das alterações pretendidas.

Diante desse posicionamento, que se coaduna com a práxis dessa Comissão em temas de grande complexidade, e do fato de que o FEC foi objeto de recente atualização por meio da Lei nº 19.088, de 22/7/2010, quando esta Comissão teve a oportunidade de discutir extensamente a matéria, não nos parecem oportunas também as alterações propostas pelo Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, razão pela qual não o acolhemos.

O Projeto de Lei nº 3.626/2012, de autoria do Governador do Estado e anexado ao projeto em epígrafe, visa promover modificações na Lei nº 17.615, de 4/7/2008, que dispõe sobre a concessão de incentivo fiscal com o objetivo de estimular a realização de projetos culturais no Estado. De acordo com a exposição de motivos, trata-se de “incrementar os mecanismos da concessão de incentivos fiscais aos contribuintes do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS - que apoiarem financeiramente projetos culturais”.

A principal modificação incide sobre a contrapartida exigida das empresas patrocinadoras prevista na Leic, que atualmente é de 20% do valor do total dos recursos destinados ao projeto pelo incentivador. Outra inovação pretendida pelo projeto, por meio de nova redação para o art. 5º, que se refere aos patrocínios realizados com créditos inscritos em dívida ativa, já foi efetivamente promovida com a entrada em vigor da Lei nº 20.540, de 14/12/2012, que, entre outras determinações, altera a Lei de Incentivo à Cultura. Nesse aspecto, podemos antecipar, portanto, que a proposição em exame perdeu o objeto.

A Secretaria de Estado de Cultura promoveu, desde fins de 2009, vários encontros com os setores culturais para discutir e colher sugestões para o aperfeiçoamento da legislação de incentivo à cultura no Estado, sobretudo da Leic. Uma das sugestões que geraram maior polêmica foi justamente a de isentar os patrocinadores da contrapartida prevista na lei.

Alguns empreendedores culturais e empresas patrocinadoras eram favoráveis à manutenção dos requisitos da lei vigente. Outros, em particular do interior do Estado, entendiam que empresas menores se intimidavam com o valor da contrapartida, o que dificultava a interiorização dos projetos culturais.

De acordo com a Secretaria de Estado de Cultura, ainda é pequeno o número de empresas patrocinadoras em Minas Gerais, em particular as de menor porte. Constata-se, entretanto, de acordo com aquele órgão, que a crise econômica tem levado à retração dos investimentos em cultura, até mesmo por parte de empresas maiores tradicionalmente apoiadoras de projetos da área.

Entendemos que a manutenção da contrapartida da empresa, ainda que de forma reduzida, constitui o patrocínio privado que a legislação pretende estimular, contribuindo para gerar maior comprometimento por parte dos incentivadores em relação aos projetos culturais apoiados.

Para ampliar a participação dos interessados e da sociedade em geral no debate acerca das modificações propostas na Leic, esta Comissão realizou, em 20/3/2013, audiência pública para debater o tema e colher sugestões para o aperfeiçoamento da matéria.

Com expressiva participação do movimento cultural mineiro e de lideranças da área, a audiência pública apontou os seguintes desafios para as políticas de fomento e incentivo à cultura no Estado.

Em primeiro lugar, os participantes, tanto favoráveis quanto contrários à redução dos percentuais relativos à contrapartida, afirmaram que o modelo atual de financiamento à cultura, no qual a maior parte dos recursos aplicados na área são oriundos de renúncia fiscal, deve ser reavaliado. As leis de incentivo à cultura têm um importante papel no estímulo às atividades culturais, mas o que garante solidez e continuidade ao sistema de fomento às áreas artístico-culturais é o fundo de cultura. Os fundos de cultura contam sobretudo com recursos dos orçamentos governamentais - ainda que possam também receber doações de particulares - e sua gestão é feita por meio de editais públicos, ainda que beneficiem projetos de empreendedores privados. Por isso, esse aporte direto de recursos públicos para a cultura também deve ser ampliado, na visão dos participantes da audiência, como um contraponto aos recursos de renúncia fiscal, cuja aplicação é definida, em última instância, pela empresa patrocinadora. Essa reivindicação por aumento de recursos para a cultura é defendida e compartilhada pela Comissão de Cultura. Lembramos que o Orçamento do Estado é de iniciativa do Poder Executivo e qualquer alteração parlamentar durante sua tramitação só poderá ocorrer por meio de anulação de despesa, conforme preceito do art. 166, § 2º, inc. II, da Constituição da República, tornando temerária qualquer proposta de reestruturação orçamentária da área sem ampla discussão e conciliação com os responsáveis pela execução da política cultural. Durante a tramitação da revisão do Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG - e do Orçamento anual, esta Comissão de Cultura realiza audiência pública para colher sugestões da sociedade civil para a área e essa é uma ocasião propícia para o encaminhamento de tal reivindicação. Além disso, o movimento cultural organizado, com o apoio deste órgão legislativo, poderá solicitar diretamente ao Poder Executivo essa e outras demandas da área cultural antes mesmo de o orçamento ser elaborado e encaminhado à Assembleia.

Outro desafio que se destaca na área cultural é a interiorização das políticas de cultura. Interiorização essa, como foi bem lembrado pelos participantes da audiência pública, que não deve ter por pressuposto apenas levar artistas, grupos e bens culturais da capital para o interior, mas permitir que esses circulem por todo o Estado, além de propiciar meios para que também ganhem visibilidade nas regiões mais centrais. Sobre isso vale lembrar que o Plano Nacional de Cultura estabelece a territorialidade como elemento estratégico na configuração das políticas culturais. Busca-se, dessa forma, equilibrar as assimetrias culturais causadas pela ocupação do território brasileiro, do litoral para o interior, e pelo fenômeno da rápida urbanização que caracterizou a segunda metade do século XX. Tais assimetrias históricas permanecem interferindo nas condições de produção e fruição da cultura pela população do País. Por isso, considera-se prioritária no Plano a desconcentração dos investimentos e das ações para regiões economicamente menos desenvolvidas. Em Minas Gerais ainda não temos o Plano Estadual de Cultura, ainda que ele esteja previsto na Constituição do Estado como instrumento legal de planejamento para a área. Com a recente institucionalização do Conselho Estadual de Política Cultural, esta Comissão aguarda que o referido órgão colegiado promova as discussões prévias e subsidie o Poder Executivo na elaboração do projeto do plano estadual e o encaminhe a esta Casa Legislativa para que aqui se possa ampliar ainda mais o debate, discutir formas de incentivo aos Municípios mineiros, propiciar mecanismos para incentivos adequados às peculiaridades de cada uma das diferentes áreas artístico-culturais e regiões do Estado e, finalmente, elaborar uma lei que estabeleça um planejamento de longo prazo e atenda aos anseios da sociedade mineira.

No que concerne às alterações propostas na Leic, de modo a já garantir mais investimentos privados para o interior do Estado, propomos percentuais ainda mais reduzidos de contrapartida para projetos culturais que beneficiem o interior, conforme consta no substitutivo que ao final apresentamos.

Outro ponto abordado durante a audiência pública por diversos empreendedores foi a necessidade de maior controle sobre abusos eventualmente cometidos quando da comprovação da contrapartida do patrocinador. Em uma relação de poder como a que se estabelece entre o detentor do recurso e aquele que dele depende para realizar o seu projeto, e que fragiliza o empreendedor, é necessário dispor de mecanismos eficientes de fiscalização e punição para patrocinadores que tentem fraudar a efetiva contrapartida das empresas, nos termos do art. 16 da vigente Leic e de outras sanções legais cabíveis.

Os participantes apontaram, ainda, a relevância de as empresas patrocinadoras, sobretudo as empresas públicas e de economia mista, definirem previamente seus critérios de patrocínio e publicarem editais com regularidade. No caso das empresas em que haja participação do Estado de Minas Gerais, os empreendedores reivindicam que esses editais também se apliquem aos patrocínios efetivados por meio de legislação federal de incentivo à cultura.

Por último, cumpre ressaltar dois obstáculos ao aumento do número de empresas patrocinadoras, sobretudo do interior do Estado. Em primeiro lugar, a Leic não abarca as empresas definidas como pequenas e microempresas – de acordo com o que estabelece a Lei Complementar Federal nº 123, de 2006. Assim, apenas podem usufruir dos benefícios concedidos pela Leic as empresas baseadas no Estado que tenham faturamento bruto anual acima de R$3.600.000,00. Esse é um montante de recursos considerável que exclui do perfil de patrocinadores boa parte dos empreendimentos em pequenos Municípios, que são a maioria em Minas Gerais. Dados da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais – que se referem apenas às empresas industriais, utilizam critérios definidores diferentes dos da Lei Complementar nº 123, de 2006, mas chegam a perfis semelhantes e podem ajudar a estabelecer um cenário da dinâmica econômica do interior de Minas Gerais – apontam grande concentração de empresas na região central (denominada região sede) do Estado, conforme quadro apresentado a seguir.

2 – A classificação de porte de empresa industrial adotada pela Fiemg é aquela utilizada pelo IBGE, determinado pelo número de empregados – média empresa: de 50 a 249 empregados; grande empresa: acima de 250 empregados. Essa classificação se constitui em aproximação da classificação por porte de empresa adotada pela legislação de empresas de pequeno porte e microempresas.

Em segundo lugar, o regime de substituição tributária, ao qual estão submetidas muitas empresas potencialmente patrocinadoras de projetos culturais, dificulta a participação dessas empresas no sistema de incentivo à cultura estabelecido pela Leic. O ICMS retido pelas empresas que atuam como substitutas tributárias, por exemplo, está excluído do âmbito de incidência do incentivo.

Em audiência pública da Comissão de Cultura realizada em 15/6/2011 para debater o tema, foi solicitado ao governo do Estado que promovesse estudo de viabilidade para que as empresas incluídas naquele regime tributário pudessem ser abrangidas pela Leic, solicitação que foi apoiada pelo Conselho Regional de Contabilidade de Minas Gerais, que enfatizou a importância da medida para que mais empresas pudessem patrocinar projetos culturais no Estado.

De tudo o que foi exposto pode-se concluir que, ainda que não se resolvam todos os desafios colocados para gestores das políticas públicas de cultura, a redução da contrapartida proposta no projeto anexado, escalonada de acordo com o porte das empresas e por período determinado, configura-se em proposta razoável, razão pela qual apresentamos o Substitutivo nº 2, a seguir redigido, que incorpora esse mecanismo de estímulo para que cada vez mais e diversificadas empresas possam apoiar projetos culturais no Estado.

Entendemos que o prazo estipulado no Projeto de Lei nº 3.626/2012 para a vigência dos novos patamares de contrapartida - dez anos - é demasiado longo, tendo em vista o fato de a Leic ter já sido revista em 2008. Assim, sugerimos que as alterações vigorem por seis anos, o que é um tempo razoável, sem ser excessivo, para que a nova sistemática do incentivo produza os efeitos desejados. E para que a mudança proposta seja reavaliada ainda no decurso do período mencionado, propomos que, após três anos de vigência, o Poder Executivo, em parceria com a Assembleia Legislativa, os Municípios e o movimento cultural de Minas Gerais promovam um amplo debate sobre o incentivo fiscal ao investimento privado em cultura no Estado. Entendemos que esse prazo é suficiente para uma ampla análise do novo cenário para o financiamento de projetos culturais por meio da participação das empresas privadas, com vistas a que o novo mecanismo seja referendado ou, eventualmente, revisto.

Propomos, ainda, integrar a proposta constante do Projeto de Lei nº 3.660/2012, que acrescenta incisos ao art. 8º da Leic, para incluir a arquitetura e a gastronomia entre as áreas culturais passíveis de serem beneficiadas. A Secretaria de Estado de Cultura, por meio da Comissão Técnica de Análise de Projetos - Ctap - já vem aprovando diversos projetos relacionados com a promoção da gastronomia no Estado. Em 2010 foram aprovados projetos dessa natureza oriundos de Araxá, Tiradentes, Coronel Fabriciano e Belo Horizonte. Em 2011, também projetos desses Municípios foram aprovados, alguns em reedição, além de projeto a ser realizado no Serro. Assim, é possível perceber que a área de gastronomia já se encontra entre as beneficiárias, faltando apenas explicitar o fato na lei vigente. Da mesma forma, a arquitetura, sobretudo por meio de projetos relativos ao patrimônio histórico-cultural, já está abrigada nas hipóteses legalmente previstas. Mas para dar visibilidade às áreas em questão, incluímos modificação no art. 8º da vigente Leic.

Somos, pois, em razão do exposto favoráveis à matéria em análise, na forma do substitutivo a seguir redigido.

Conclusão

Em razão do exposto, somos favoráveis à aprovação do Projeto de Lei nº 1.631/2011, no 1º turno, na forma do Substitutivo nº 2, a seguir apresentado, e pela rejeição do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça.

SUBSTITUTIVO Nº 2

Altera a Lei nº 17.615, de 4 de julho de 2008, que dispõe sobre a concessão de incentivo fiscal com o objetivo de estimular a realização de projetos culturais no Estado.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º - O inciso VI do art. 8º da Lei nº 17.615, de 4 de julho de 2008, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 8º - (...)

VI - preservação e restauração do patrimônio material, inclusive o arquitetônico, o paisagístico e o arqueológico, e do patrimônio imaterial, inclusive folclore, artesanato e gastronomia;”.

Art. 2º - A Lei 17.615, de 2008, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 18-A:

“Art. 18-A - A partir do exercício de 2013 e até 31 de dezembro de 2019, o valor dos recursos deduzidos na forma do art. 3º, bem como dos recursos repassados na forma do inc. II do § 1º do art. 5º, a que se refere o art. 7º desta Lei será, no máximo, de:

I - 99% (noventa e nove por cento) do total de recursos destinados ao projeto pelo incentivador para as empresas a que se refere o inciso I do § 1º do art. 3º desta lei;

II - 98% (noventa e oito por cento) do total de recursos destinados ao projeto pelo incentivador para as empresas a que se refere o inciso II do § 1º do art. 3º desta lei;

III - 95% (noventa e cinco por cento) do total de recursos destinados ao projeto pelo incentivador para as empresas a que se refere o inciso III do § 1º do art. 3º desta lei.

§ 1º - O incentivador deverá integralizar o restante dos recursos a que se referem os incisos I a III do “caput” a título de contrapartida, nos termos de regulamento.

§ 2º - A contrapartida a que se refere o § 1º será reduzida à metade, no caso de projetos de empreendedores domiciliados no interior do Estado e que beneficiem o público e os profissionais da área de cultura do interior.”.

Art. 3º - A alteração promovida pelo art. 2º desta lei não se aplica aos projetos culturais cuja declaração de incentivo, nos termos de regulamento, tenha sido protocolizada na Secretaria de Estado de Fazenda até o dia anterior ao da publicação desta lei.

Art. 4° - O Poder Executivo, em articulação com a Assembleia Legislativa, os Municípios e a sociedade civil, avaliará o resultado das alterações promovidas por esta lei ao final do terceiro ano de sua vigência.

Art. 5º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 27 de março de 2013.

Elismar Prado, Presidente e relator - Luiz Henrique - Luzia Ferreira.